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城市更新中的经济学|李铁谈城市

2021-04-28 19:00:24 财经网 

城市更新要考虑成本和资金来源,更要重视未来待更新的城市空间的可持续发展,包括如何满足居民生活、就业和宜居的多元选择,而不是实现单一“拆旧建新”的目标。

两年前,我的几个年轻同事写了一篇关于城市更新的文章,涉及规划、景观、形态以及设计等内容,还特别举出了北京市菊儿胡同的案例。在讨论的时候,我问他们,从规划和建设的角度提出城市更新,有没有考虑过成本问题?也就是说,钱由谁来出?结果,他们确实没想过这个问题。

长期以来,主导中国城市发展的绝大部分规划思维,是不考虑“钱”的。因为政府出资让规划者按照既定的思路做规划,剩下的事就不用他们操心了。所以,他们举出案例,基本都停留在技术和设计层面,也都忽视了城市更新中的财务问题。

当然,地方政府可以投资搞几个样板,但是要想可持续地推进城市更新,那就必须按市场方法来解决城市更新的资金来源问题。

城市更新难在何处?

城市更新最典型的例子,在北京市核心位置,也就是前门附近。在国家大剧院西侧以及二环以内的很多民居,从外表上看已经陈旧不堪,堪比其他城市的棚户区和城中村。其涉及面积之广,补偿成本之高,搬迁难度之大,对任何城市管理者来讲,都是一大难题。

为什么市中心还有这么大面积的老旧小区?又为什么难以改造?说到底无非涉及资金、形象以及社会稳定的问题。虽然其他城市也有类似问题,但拆迁和搬迁难度远没有北京大。例如,涉及古建保护、城市景观限高、地下基础设施改造、搬迁补偿成本过高等等。各种问题聚集到一起,造成了城市更新就是一个字——难。

对一些城市而言,城中村改造和棚户区改造等没有限高要求,开发商以高价拿地,通过房地产开发,盖出高楼,就可以赚得盆满钵满。而搬迁补偿成本与所获得的利润相比,并不算什么。对原来的城中村和棚户区居民来说,拆迁后不仅能得到新房,离开了生活条件相对恶劣环境,还能收获不菲的补偿款,何乐而不为?只是极少数搬迁户认为,政府和开发商都赚到了可观的收益,因此可能会趁此机会多要一些补偿,毕竟以后再也没有机会了,这就是拆迁通常遇到的最大阻力。

相对而言,北京二环内的老旧小区和平房区的改造、搬迁,确实存在着巨大的现实困难。由于建筑限高,再加上基础设施改造成本、搬迁后新房和补偿款的成本、开发和再建设的成本等,叠加到一起,谁做都可能是亏本的买卖。如果是一小块地到百十亩的土地还好说,可以用城市其他地区房地产开发项目的收益来补。但是如果改造范围一旦达到几平方公里,显然这项成本和开支,是城市政府和开发商都难以承担的。这也使得房价最高的北京市中心城区存在大面积的四合院和平房区,也使得通过城市更新打造美好城市的愿望暂时难以实现。

其实在北京中心城区也不乏一些改造案例。例如,前门主街的改造、北京坊和鲜鱼口周边的开发,使这些地方成为新的消费和旅游空间。但是,这片区域开发了一段时间后,除了几条主街,其他街巷仍迟迟难以推进。原因不外乎几个方面:一是已经开发的空间尚未得到有效利用,大量店铺闲置;二是店铺销售的产品价格畸高。例如,著名老字号“都一处”的烧麦,原来十几块钱就可以吃饱,现在人均花费得百十来块。而在南城可以吃到味道比这里好很多的烧麦,一屉也就10来元。个中原因在于,前期改造开发的成本被转嫁到消费端;三是商业街范围受到流量制约,比如因为疫情的影响,目前商业街人流已不如往年。除了政府给予有限的特殊政策之外,任何城市更新的开发主体,都会担心成本问题而不敢轻易涉足开发。四是涉及更新的范围过大,涉及搬迁的人口过多,无论从基础设施投入和搬迁补偿等,都是政府和企业无法承担的,更不可能按照一种模式全面推广。现有的更新模式,都只是在有限的规模和范围内进行。

需要寻求“共赢”

北京对老城区的改造面临着严峻挑战,存在的制约因素显然也具有北京特色,涉及到政治中心的社会稳定和古城保护的刚性要求。

而在其他类城市,大面积的城市更新早已展开。

其实,中国过去几十年的房地产开发,实际上就是一个城市更新过程。在城市里,无数高楼大厦替代了传统的平房或者低层住房,城市基础设施也得到了明显改善。地产商凭借房地产开发获得丰厚利润,政府则可以拿到高额土地出让收益。两相结合,不仅相对稳定地解决了搬迁和补偿的难题,而且还有足够的收益,转化为对基础设施和公共服务设施的投入。

当然,各个城市也有不同的模式。例如,有政府直接投入基础设施和公共服务设市的案例,也有把几平方公里或者更多的土地交给开发商,由开发商来负责公共服务设施和基础设施建设的做法。21世纪前后,中国房地产高速发展,为当时的城市更新提供了重要的资金来源,无论是政府,还是开发商,或者被搬迁方等,参与的各方都获得了好处。可以说,多年的房地产开发红利,为中国城市更新积累了丰富经验,也从根本上改变了大部分城市的面貌。

但是还有更多的案例,则是回避旧城区改造,重点发展新城建设。这种现象也是中国城市发展过程中普遍面临的问题。回避老城区改造,并不是出于限高或者古城保护的考虑,而是涉及到搬迁的成本,特别是补偿成本。

很多城市政府更愿意在城市边缘,或者距离城市有一定距离的空间内建设新城。也有很多城市在开发新区时,特意回避周边的小城市和小城镇。原因在于,要进行城市更新,就必须面对原有土地使用权主体和房屋所有者的补偿,其中既有经济成本,也包括社会成本——一旦补偿标准过低,可能会引发社会矛盾。

因此,对城市管理者来说,选择开发新区可能是最好的选择。因为新区占用的主要是空地,如果涉及到耕地,只要对耕地进行补偿或另补新耕地即可,并不需要去处理住宅和已建设用地的搬迁难题,大大降低了经济和社会成本。

从国际经验来看,很少有城市愿意在老城区搞大面积拆迁。原因在于,发达国家的许多城市的贫困地带都分布在城市中心区,比如纽约和巴黎等城市,在市中心老旧社区居住的大多是移民或蓝领等中低收入人口。政府如果要搞搬迁,会面临着强大的社会阻力。这种社会阻力和选票关联,会成为影响城市管理者当选或连任的因素。

在东亚发达国家,城市更新最典型的案例是日本东京。在长达几十年的人口增长速度放缓之后,近些年东京人口开始回升,原因就在于通过城市更新带动了就业增长。日本和韩国的城市更新模式都是点状式的,就是在一个局部微小的空间内进行改造,尽量不涉及大面积的搬迁。同时,这些城市都没有建筑高度之类的限制,可以通过增加建筑高度和扩大经营面积,进而提高了开发商的收益,这为城市更新提供了资金。

更为重要的是,在更新过程中与原土地和房屋所有者可以参股共同开发,这样既降低了初始一次性的补偿成本,同时又把原住户的阻力变成动力。这种城市更新模式显然很值得参考。如何让参与方共同、长期受益,并且有多重选择,这会大大减少社会矛盾。

关注“物”的同时,更要关注“人”

在城市更新中,需要考虑的不仅是经济和社会成本,还要考虑未来城市就业岗位的增加,也就是如何降低城市更新之后的就业成本。这也是我们在城市发展中必须要面对的问题。

当通过房地产开发实现城市更新后,新空间的就业成本可能加大,从而带来长期而严重的经济损耗。这是因为城市更新提升了土地价格,也提高了房屋租金价格,进而直接影响到了店铺的经营成本。而这些往往被许多城市政府忽略。

通过城市更新,很多城市把许多老城区的商业街改造成豪华的高层商业建筑,结果导致商业活动的成本升高,同时传统的商业街迅速衰落,直接影响到长期生活在这里的居民就业和未来发展。这种案例在全国十分普遍。虽然后来的商业综合体开发模式在全国流行,但是保留品牌和特色以及低成本的传统商业街,应该是城市更新过程中需要重点考虑的问题。

对于城市来说,要遵循必然的经济规律,即针对不同类型的人口,提供多元化的商业空间选择。综合体只是一种发展模式,但并不是唯一的模式。城市对高档商业和低成本商业空间的需求是并存的。因此,在提出城市更新政策时,一定要注意到根据城市的人口结构和消费能力,提供不同的空间选择,才能满足各类人口的居住和消费需求。

最重要的是,在考虑到城市更新的成本和资金来源时,也要重视未来待更新的城市空间的可持续发展,包括如何满足居民生活、就业和宜居的多元选择,而不是实现单一“拆旧建新”的目标。正是因为如此,需要把人在城市活动和生存的经济法则引入到城市更新理念中,尊重经济规律,实现建设、开发和就业以及生活成本的兼顾与统筹。

(作者为独立经济学家、中国城市和小城镇改革发展中心原主任)

(责任编辑:季丽亚 HN003)
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