汪涛:地方债务黑洞之谜

2011年06月13日09:43  来源:证券市场周刊  作者:汪涛
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  中国绝大部分的财政资源是由地方政府征收并支出的,地方债务中的不良贷款大概为2万亿-3万亿元。鉴于政府拥有的资产和中国的高储蓄率,中国爆发债务危机的可能性很低,而且地方债务的处理也不会是一个短期的问题。

  【《证券市场周刊》特约作者 汪涛】美国两党正在为债务上限争论得不可开交,国际信用评级公司也发出了对美国债务的警告,而欧洲已经在考虑对希腊进行第二轮的救助。中国在“4万亿投资”的带动下,地方债务剧增,中国是否也会面临欧美类似的债务危机?

  近期路透报道,中国监管当局准备清理2万亿-3万亿元可能违约的地方政府债务,做法是将部分债务转入数家新创设的公司,并解除省级及市级政府机构出售债券的限制。这再度引发了大家对中国地方债务的关注。

  市场普遍持有的看法是,地方政府自身并没有多少收入来源,不得不依靠土地出让收入来满足其支出需要,这占到了地方政府总收入的70%。

  事实并非如此,中国绝大部分的财政资源是由地方政府征收且支出的,而中央政府可自主安排支出的财政资源很有限。虽然中央政府征收了全国财政预算收入的51%,但其中有70%以上通过转移支付和税收返还的方式返还给了地方政府,用于其支出。

  包括政府性基金在内,政府的全部支出占GDP的30%以上,而并不是普通的公共财政预算中所显示的22%。这也表明,地方政府在全国政府总支出中实际上占了80%以上,而如果剔除对地方政府的转移支付和税收返还,那么中央政府并没有太多可支配的财政资源。

  地方政府支出资金的主要来源是: 地方政府财政预算收入(主要是税收收入)、中央政府的各种转移支付和税收返还、以及土地出让收入。 土地出让收入在地方政府总收入中所占的比重约为30%。

  当然,不同的城市其土地出让收入的重要性相差很大。有些城市一半以上的收入来自于土地出让,而在其他城市这一比重可能仅为10%-15%。

  地方政府债务的规模到底有多大?在我们之前的报告中(参见中国经济热点问题:地方政府财政与土地出让收入,2010年2月),我们估计截至2010年底, 各种形式的地方政府债务总计约占GDP的30%,相当于11万亿-12万亿元。到目前为止,各种公布出的信息与我们的估算是一致的。

  那有多少会变成不良贷款?在我们之前的报告中,我们假定5万亿元的新增平台贷款中有1/3最终将成为不良贷款。我们认为在基准情景下,最终的不良贷款额或将达到2万亿-3万亿元。这相当于银行贷款总额的4%-5%。

  以土地使用权抵押的基础设施贷款并不是最大的问题。实际上,基础设施项目往往会产生长期经济回报。即使项目本身可能无法以票款方式产生充足的现金流,政府也能够以长期税的增加(由于经营活动增加)以及房地产和土地增值的方式来得到补偿。

  根据我们对人民银行报告的解读,地方债务更大的问题在于:部分地方政府借款根本没有相应的抵押物,而是基于政府的“信用”或“担保”;部分平台贷款并没有用于市政改建和基础设施项目,而是被用于地方政府的土地储备;部分地区把未来的财政收入多方重复担保。

  政府拥有的资产以及较高的国内储蓄决定了债务危机不太可能出现。占GDP30%的地方政府债务(以及占GDP50%-60%的全部政府债务总额)中的一部分将由项目本身的现金流偿还,一部分则有土地使用权或房地产作为抵押。

  即便占GDP30%的地方政府债务全部违约,未来数年中出现财政危机的可能性也仍然很低。考虑到政府每年的财政赤字不足3%,仍然拥有大量可以用于偿债的资产,而且国内储蓄率在50%以上,我们认为中国政府有充足的资源可以应对占GDP50-60%的公共债务,而未来一两年内出现债务危机的可能性非常低。

  作者为瑞银证券中国首席经济学家

(责任编辑:HF020)
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