谁该优先成为国家中心城市

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“科技、产业最后会回归到大城市、中心城市，这改变不了。大的方面来说是聚集的，（向）大的空间特定的中心城市，小的方面是分散的，多中心、网络化的结构。”

12月12日，主题为“中国式现代化与城市发展”的中国城市百人论坛2023冬季论坛上，北京大学首都发展研究院院长、教授李国平分享了关于中心城市和城市群发展的最新观察和思考。

在他看来，我国是城市人口很多、城市首位度很低的国家，因此大城市规模还将继续扩大。要充分认识到中心城市和城市群是承载人口和经济功能的主要空间载体，建议当前不要限制或控制包括超大城市在内的大城市发展。为避免出现大城市病，要强化多中心网络化和交通导向型的发展。

与此同时，目前国家中心城市格局并不特别合理。中国经济原来的“东快西慢”、东西差距问题已经逐渐变成南北差距加大问题，从这一维度考虑，应当将东北地区沈阳、西北地区乌鲁木齐以及山东半岛城市群的青岛等纳入国家中心城市考量。

以下是李国平现场演讲实录，内容有删减：

如何认识中心城市与城市群，它实际有非常重要的区域尺度，我们说全球的中心城市、国家中心城市、区域中心城市等等，在特定的空间尺度里它是最高等级的城市，如果往前推，它是作为中心地理论的中心地，是在特定区域空间尺度上的最顶层的城市。

中心城市的大小是由它职能发挥时所波及空间影响程度大小和成绩所确定的，在这样的过程中，因为中心城市是空间尺度上城镇体系里最高等级的城市，它有规模优势，有结构优势，也有行政的势能优势，也就是它往往是大的行政体的中心。

城市处于中心地位，这样能带来很多好处：资本、技术、人才和劳动力的聚集。这样的城市会有一定的增长，即使在别的地方不成的过程中它还能成。比如日本连续的人口减少，东京是最后一个进入减少状态的（城市），这样功能进行聚集，使得城市功能进行集合。

科技、产业最后会回归到大城市、中心城市，这改变不了。大的方面来说是聚集的，（向）大的空间特定的中心城市（聚集），小的方面是分散的，（分为）多中心、网络化的结构。1950年全国超大城市1000万人口的只有2个，2018年是33个，预计到2030年会有43个，也可能还有更多。

不要限制超大城市发展

我国大城市规模及其未来的态势，我的观点只是一家之言，我国城市并不过大，这是一个判断。大城市占比将持续增加，增加以后会有经济等各方面好的方面，也有很多问题，比如大城市病。我们怎样在大城市发展过程中，怎么样解决大城市病问题就非常关键了。

联合国经济和社会事务部统计，1980年我国城市化率仅为19.4%，大城市人口占城市人口比重为21.88%，之后我国城市化水平逐年提升，到去年达到65%。

这个过程中，我国超大城市也在增长，占比也增加了，第七次人口普查，我国超大城市已经到了7个，特大城市14个，合计起来有2.1亿人口，占我国城市人口的23.4%。

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可以预期在未来20-30年内，我们城市化水平将达到80%以上。原有的老牌资本主义国家城市化率并不是很高，越是新型的后发发达国家城市化率是非常高的。年轻人，你把他放到乡下生活他不会去了。原来的社会制度情况下，交通不太方便的情况下会形成一个个聚落，逐渐发展起来，在各种发展体系里，人类会更加向中心聚集。所以，未来城市化水平不仅是80%，说不准85%或者更高完全有可能。

为什么我们说规模并不大？和世界主要国家相比，我们大城市人口占比远低于美国和日本。对比世界主要大城市，无论是规模还是单体都不大。考虑到我国是城市人口多，城市首位度低的国家，因此大城市规模（将）继续扩大。大城市发展我们挡不住，最大可能会出现“大城市病”的问题，这时候有必要在大城市内部建立多中心、网络化的空间结构。

一是充分认识到中心城市和城市群是承载人口和经济功能的主要空间载体，建议当前不要限制或控制包括超大城市在内的大城市发展。

我们很多城市问题可以通过技术、经济手段（消除），不是说不让城市长了。这个过程中还有人口综合减少，很多城市规模是在缩小的。我们现在很多政策，包括用地指标上一定要相互挂钩，避免在大城市的年轻人买不起房等社会压力巨大时，而衍生出来的社会问题。

二是在发展大城市特别是超大特大城市时，为避免出现大城市病，要强化多中心网络化和交通导向型的发展。变单中心结构为多中心结构，网络化结构，促进交通导向的城市发展模式。我们为了避免集中，要实现规模经济，但是分散型的规模经济，而不是限制规模。

谁该优先成为“国中”

国家中心城市前些年说得比较多，近些年说得相对比较少了。总体上，我们国家中心城市批复或文件里说到的，包括北京、上海、天津、广州、武汉、郑州、西安、重庆、成都。

我们发现东北一个都没有，东北这些年的政策面临逐渐变成商品粮基地、保护湿地了，当地还有1亿人口，东北问题其实还是蛮大的。这个过程中，城市要怎么样发展，大家可能归咎于气候冷，其实辽宁气候蛮好的，资源也非常不错。

国家中心城市格局目前不是特别合理的。这个过程中，哪些城市应该优先成为国家中心城市？从优化城镇体系来说，目前的9个国家中心城市并不能辐射到东北，东北还是需要有一个国家中心城市。

考虑到新疆在“一带一路”和向西开放中的地位，以及优化城镇体系格局，也应该考虑将乌鲁木齐明确为国家中心城市。还有山东半岛，原来叫东快西慢，东西差距问题，现在逐渐变成南北差距的问题，北方经济和南方落差非常大。这个过程中，山东半岛尤其青岛也可能作为中心城市来考虑，还有东北沈阳，西北的乌鲁木齐。

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从我国城市群的发展来看，现在还是过大过泛，好像地图上看到一个区域有一些城市，用笔一勾就是一个群。还有人提出在边境地区围绕南部山区画一个都市群带，绝对是不可能的，因为地形条件，它不是横着走的，只能纵着走，边界也打不通路。地图上看着似乎勾起来了，实际人走不过去，动物更走不过去，所以没有联系，所以不能泛化“都是群”。

我们可以根据人口经济承载力把城市群作一些分类。珠三角、长三角是属于相对高水平的；较高水平的是京津冀、成渝和山东半岛；中等的长江中游，因为它太大，内部联系比较（弱），还有中原城市群；较低水平更多，大部分是更低水平的。很多地区，尤其人口密度特别低的地方甚至都不是一个城市，完全是孤立的城市，而不是群。

此外，我国城市群的人口和经济承载力还存在总体偏低、内部发展不平衡、提升动力不足，资源配置能力不高等一些突出问题。因此。在提升我国城市群人口和经济承载力方面，要把握规律，一定不能拔苗助长，要处理城市群内部中心城市，都市圈以及城市群、区域之间的关系。

还要客观看待我国城市群，要强调大多数没有达到高水平城市群的标准，都是培育和建设中的城市群，处于不同培育发展水平的城市群，应该根据各类型的城市群存在主要问题及差异化目标进行分类施策。

每日经济新闻