如何理解政府工作报告中的经济“KPI”？

经济观察报 记者 宋笛 杜涛 田进 3月5日上午，十四届全国人大一次会议在人民大会堂开幕，国务院总理李克强向大会作政府工作报告。

政府工作报告是每年企业家、经济学家和所有对市场关心的投资者会逐字阅读、学习的重要报告。大家之所以这么关注政府工作报告，一方面是因为政府工作报告中会包含新的一年政府在经济社会等多方面的执政重点，这些信息对于企业和个人的生活都很重要；另一方面也是因为政府工作报告中会有很多量化的目标，相当于政府给自己制定的“KPI考核”，读懂这些数据，就能够理解2023年政府要怎么做？为什么要这么做？

那么，哪些量化指标是最重要的？又该如何读懂这些量化指标？

首先，每年两会工作报告中最重要的指标一定是该年GDP增长目标。这个指标实际上反映了政府对于目前经济增长潜力、经济现状和总量增长必要性的综合判断。

今年国内生产总值增长目标定在了5%左右，这个目标大致落在了经济学家、研究机构预测的中间位置，比较谨慎的研究机构给出的范围大概是4%-5%，更积极的预测的范围是5%-6%。这意味着今年的经济增长目标基本是“积极稳妥”的。从这个“积极稳妥”的目标中，可以读出至少三点信息。

第一点，对2023年增长有信心。这一目标的制定说明政府对目前经济形势的判断整体是积极的，这也可以从报告中 “明显向好”、“企稳向上”的表述得到印证。

第二点，政府希望引导市场的预期。政府将积极的信号，用“目标”的方式体现出来，向市场释放出来，说明政府希望市场的信心能够得到进一步的提振，以扭转“预期减弱”的趋势。

第三点，2023年的增长依然有约束条件。政府在积极的前提下，选择了市场预测中更为稳妥的目标，这也是和中国目前经济增长潜力，以及面临“三重压力”的现状是相称的，结合“实现质的有效提升和量的合理增长”的表述，这意味着政府可能并不会采取大规模刺激政策以求GDP大幅度增长，今年的增长目标依然是放置在“高质量发展”的框架之中。

其次，今年最重要的政策目标应该是就业指标。今年有关就业的量化指标包括两项：城镇新增就业1200万人左右，城镇调查失业率5.5%左右。

这两项中，出现比较大变化的是城镇新增就业人数目标，可以重点关注这一个数据。

近10年城镇新增就业人口目标均在1000万至1100万，2023年城镇新增就业人数目标较此前数年增长了100万，达到1200万。

目标的增长与今年新增就业人数的增长相关，2023年全国高校毕业生规模预计达1158万，再创历史新高，叠加超300万中等职业教育毕业生与外出务工农民工增量，2023年就业压力依然存在。从这个角度，1200万的目标具有必要性。

一般而言，每年实际解决的城镇新增就业人口都要大幅度超过年初的目标，比如2020-2022年，全国城镇新增就业人数分别为1186万、1269万、1206万人，而2020年年初目标为900万以上，2021、2022为1100万以上，如果按照这个比例，今年全国城镇新增就业人数应该要远超1200万。

国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张立群测算，2023年城镇新增就业人口可能在1500万人以上，而一个百分点的GDP增长率大概能提供200多万个就业岗位，为实现充分就业，2023年经济增速不能太低。

从这个数据，我们也可以印证上述GDP数据目标是“积极稳妥”的，要解决就业问题，实际增长上可以会比5%更高一点。当然，去年在3%的GDP增长前提下，也完成了年初的就业目标，这意味着疫情中，中国就业结构出现了很多变化，这个变化是短期还是长期，今年还需要观察。

再次，关注居民消费价格目标，即所谓的CPI目标。

今年CPI目标依然在3%左右。实际上从2015年以来，每年的CPI目标都是3%左右，从这个角度，今年目标制定的延续，意味着政策对于物价的稳妥运行是有信心的。

在美联储货币政策中，CPI和非农就业是两个核心指标，在中国，这两项也是核心的指标。但从近年整体情况看，CPI整体运行是稳定的，就业的政策优先度还是更高。从这个角度，就业依然是影响宏观经济政策最核心的要素。当然，CPI依然是政策监测宏观经济的核心指标，一旦出现影响民生的物价波动，宏观政策会迅速出手。

上述三个量化指标能够让我们理解今年政策对经济的要求和判断，我们大致可以预测今年经济整体向好的趋势已经出现，物价运行平稳有压力但也尚在可控范围内，暂未成为宏观经济方向性的掣肘因素，宏观经济可以更聚焦于增长和就业本身。

在这三个核心指标之下，宏观政策要如何实现？财政、货币的量化指标是重要的观测路径。

2023年财政赤字率按照3%安排，较2022年的2.8%增长了0.2个百分点，赤字规模增加了5100亿元。3%赤字率是一条财政赤字的“心理线”，只有在非常特殊的情况下，政策才会将赤字率提升至3%以上，比如2020-2021年。达到3%这条

线的，近十年也只有2016年、2017年两年，这也意味着财政已经在合理空间内“加力提效”。

当然，也要考虑到2022年有“特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润、调入预算稳定调节基金等”这个特殊情况，按照去年年初披露的预算数据，这一块为当年的财政加力了1.65万亿元。

今年地方专项债券额度安排为3.8万亿元，较去年增长1500亿元，也达到了新高。地方专项债实际是目前地方政府做基建投资的重要财力保证，专项债额度的进一步提升，意味着投资特别是政府主导的基建投资依然是今年的重点，如果考量到投资对就业的拉动，就更加凸显了这种必要性。

此外，今年专项债还扩大了投资范围。从目前的报道来看，拓展的范围包括新能源、新基建，这其中就包括我们熟悉的数据中心、公共充换电基础设施等。在传统基建趋近于饱和的基础上，这些新的领域可能会更加吸引地方政府，因此倾斜力度有可能会更大。

从财政的量化指标，我们大约可以读出今年财政依然保持了强度，而且在地方政府投资上，力度可能还更进一步，投资的领域也更加广泛，诸如数据中心、充换电基础设施等新能源、新基建领域有可能会释放更多机会。

宏观政策的另一端是货币政策，与此前数年报告中表述类似，今年也没有M2、社融等具体量化目标，基本延续了“与国内生产总值名义增速基本匹配”的表述。尽管没有更多量化指标，我们依然可以从“精准有力”这个基本中性的表述判断货币政策大致会保持稳定性，在一些结构性政策上将有进一步调整，可以期待一些新的专项再贷款政策，但整体不会“大水漫灌”。

我们从2022年的一些专项再贷款政策可以看到这些发力的重点领域，主要围绕民生、绿色、短板等，比如医疗、教育行业的设备更新，煤炭节能的绿色改造等等。2023年，围绕这些领域的“发力”可能会持续，特别是设备节能改造领域的相关财政、货币政策，如果再结合政府工作报告中“单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，重点控制化石能源消费”的政策目标，可以更加清晰地做出这个判断。

在上述量化指标外，我们也可以从一些定性的词汇，根据实际情况，推导出一些政策目标，比如“进出口促稳提质，国际收支基本平衡”，如果考虑到目前国际市场需求的疲软对外贸的冲击，今年要达到“国际收支基本平衡”的目标，外资投资就格外重要，实际上今年政府工作报告中也专门提及了“更大力度吸引和利用外资”，要求“推动外资标志性项目落地建设”。

可想而知，吸引外资可能会成为今年各地政府，特别是东部沿海地区政府工作的重中之重。