透视反垄断|李青：要把纠正行政机构垄断行为与市场化改革相结合

近年来，反垄断风暴席卷全球，尤其中美两国的反垄断监管引发关注。围绕公众关注的问题，新京报邀请了中国经济体制改革研究会副会长李青（曾任国家发改委反垄断局副局长、国家市场监管总局价监竞争局副局长），美国乔治·华盛顿大学教授、美国联邦贸易委员会（FTC）前主席威廉·科瓦契克（William Kovacic）以及中国政法大学副校长时建中进行了一场深度对话。

对于中国的反垄断，一个值得关注的现象是，中国《反垄断法》对行政性垄断专门做了规制。在《反垄断法》出台13年间，如何看待中国对行政性垄断进行的监管？未来如何更好得强化竞争政策的基础性地位？

对话中，李青谈到这一话题时表示，过去十多年，中国在规制行政机关排除限制竞争行为方面取得了很不错的成绩。未来执法部门要持续纠正行政垄断行为，而对行政垄断行为的预防和纠正等，要和市场化改革有机结合起来。此外，她还建议，为强化竞争，竞争执法机构要有更多话语权等。

威廉·科瓦契克则表示，中国的公平竞争审查制度是全球竞争体系近年来最大的一个变化，给全球其他辖区带来了一个很好的思考，就是监管究竟应该扮演什么角色。现在中国已经有一个综合方式，来解决我们所面临的这些共同挑战和问题。

李青 新京报记者 吉喆 摄

行为规制

执法部门要持续纠正行政垄断行为

时建中：近年来,中国也在不断强调竞争政策的基础性地位。实际上，为保护公平竞争，中国有一个全球独有的安排，2008年出台的《反垄断法》第五章做了专门规定，即在禁止行政性垄断行为方面设立了专门的监管法律。李青于发改委任职时对中国早期反行政垄断案件做出了重要贡献，根据你过去13年的实践经验，中国在禁止行政性垄断方面取得了哪些成绩，还面临哪些挑战？

李青：我先解释一下，为何我们要在《反垄断法》中专门设立第五章 “滥用行政权力排除、限制竞争”。这和中国国情密不可分。中国建立社会主义市场经济体制是从高度集中的计划经济体制转轨而来，这一过程中，行政机关在制定政策时可能会有行政行为排除限制竞争的问题。所以，中国的《反垄断法》安排了专章来规制行政机关排除限制竞争的行为。总结来看，在过去的十多年，在规制行政机关排除限制竞争行为方面取得了很不错的成绩。

第一，被竞争执法机构直接调查的行政机关级别比较高，比如有不少省级部门被执法机构调查并纠正其行为。另外，从调查领域来看，执法涉及交通、教育、医疗、通信、建设等关系到国民经济的重要领域和民生领域。第二，近几年在国家级执法机构的带动效应下，越来越多的地方监管部门开始关注、纠正行政机关的行政垄断行为，而且这种趋势正在加速中。第三，在制度建设方面，2016年6月国务院出台了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，今年7月8日，多个部门联合公布了新的《公平竞争审查实施细则》，对公平竞争审查制度的审查机制、审查标准、监督与责任等在原有基础上进行了完善。相信这些都会对确立竞争政策的基础性地位起到非常大的促进作用。第四，现在越来越多的经营者敢于挑战行政机关排除竞争的行为。比如，以前碰到行政垄断行为，经营者可能会绕道走，但现在不少经营者会主动到监管部门投诉，或者求助于专业机构维护自己的权益。

为了更好地发挥市场在资源配置中的作用，下一步我们在限制行政垄断方面还应该做哪些工作？我认为，《反垄断法》修订后，执法部门要持续纠正行政垄断行为，进一步推动公平竞争审查制度的落地实施等。另外，从宏观角度来说，中央反复强调要强化竞争政策的基础性地位，对行政垄断行为的预防和纠正等，我觉得要把强化竞争性的基础性地位和对行政垄断行为的预防和纠正，跟市场化改革有机结合起来，要在助力国家深化经济体制改革的过程中，把一些难点问题、核心问题解决了。比如，当前存在的地方保护问题、市场分割问题、不合理的市场准入问题等，恰好是因为行政垄断妨碍了要素的市场化配置。要解决这些问题，需要改革的勇气和决心，更需要在改革中有路径、有智慧和有方法。而竞争政策、反垄断、公平竞争审查制度恰好可以为解决这些复杂问题、难点问题提供一个非常好的路径和工具，可以通过这些路径去逐步规范政府的行为，防止政府排除限制竞争，去恢复和促进市场的公平竞争，从而推进市场化改革。

总的来说，《反垄断法》对行政行为的进一步规制，可以在中国经济体制改革领域发挥更大更好的作用。

时建中 新京报记者 吉喆 摄

强化竞争

竞争执法机构要有更多话语权

时建中：正如李会长所言，中国对行政垄断的预防和制止是一种内在需求。其中，《反垄断法》对行政垄断的约束是事后制止，而公平竞争审查制度则主要是一个预防性制度，这对政府部门来说可以说是一场变革。在对行政垄断行为规制方面，我们看到了很多可喜的变化，未来如何在机制上进一步强化竞争政策的基础性地位？

李青：2015年开始，中央文件多次提到，强化竞争政策的基础地位。我觉得这句话有两个含义，第一，在所有经济政策中，竞争政策具有基础性地位，而不是其他政策。第二，现在竞争政策的基础地位还不够强，所以我们要强化。如何进一步强化？我有几个方面的建议。

第一，从法律层面上，全面清理现行法律体系中与全国统一公平竞争市场不适应的内容。可以由我们的各级立法机关出面，《反垄断法》执法机构提供技术支持，根据《反垄断法》、公平审查制度方面的标准要求，清理掉影响强化竞争政策基础地位的行政法规、地方法规、部门条款等。

第二，在制度上，针对行政垄断行为，建议允许直接就抽象行政行为提起行政诉讼。根据现行制度，可以对具体行政行为提起行政诉讼，但对抽象行政行为，不能直接提起行政诉讼，除非是具体行政行为所依据的抽象行政行为。针对这样的问题，建议授权特定主体可以就涉及行政垄断的抽象行政行为直接提起行政诉讼，如检察院、消费者协会、相关行业协会、受抽象行政行为直接影响的企业等提起行政诉讼。

第三，建议给省级人大机关更多的立法权，多层次推动竞争政策的实施。比如，我们目前设立了上海自贸区、海南自贸港、深圳建设中国特色社会主义先行示范区等，可以在这些地区探索产业发展与竞争政策协调的路径。

第四，要强化竞争执法机构的地位，确保其独立性、权威性，也要在立法的过程中给与竞争执法机构一个特别的咨询地位。比如说，凡是涉及经济领域的立法，在立法的各个环节，应该保证竞争执法机构有更多的话语权。

第五，建议建立竞争的倡导制度。使用公共资源对企业、行业进行补贴行为，特别是非普惠的补贴政策，建议会签竞争执法机构，由竞争执法机构对其进行评估是否会影响公平竞争。这样可以在促进行业发展和减少损害竞争之间，找到一个平衡点。在市场准入类政策出台的过程中，应该征求竞争执法机构的意见，由其来考量政策是否会影响公平竞争。这样，可以使竞争执法机构在强化竞争政策的基础性地位方面起到更大作用。

《反垄断法》的立法宗旨和核心定位是保护市场竞争机制起作用，不能让竞争机制受到损害，不能减少或者排除限制竞争。但是《反垄断法》的重要性、功能强大，不等于它的功能要全面，不能说《反垄断法》像全能选手一样，在解决中国经济问题方面无所不包。

威廉·科瓦契克 受访者供图

经验交流

中国的公平竞争审查制度是最重要的创新之一

时建中：如何评价中国反垄断实施情况？

威廉·科瓦契克：事实上，全球竞争管理机构对待大科技公司都是在做实验，都是一步步地走，他们也没有绝对信心认为就应该这么做。现在欧盟有数字法，英国有专门的数字监管机构，美国开始探讨事前规制，这些司法辖区都认识到，实验需要在一个动态的经济环境之下进行。每一个国家国情都不同，但我们有共同问题，这就意味着要发展出一个体系，它是可以调整并且非常灵活的，要审慎、要理智、要合理。如果各国各自为政，没有进行很好的协作和互相分析的话，将不会取得很好的成果。

我们所需要的是政策对话，比如美国会问中国同行做了什么，有哪些新措施和步骤。我希望，全球对话机制能够包含所有辖区，看看他们各自实验进行得怎么样，实验有不确定性，要不断测试，而且实验有时会成功，有时会失败，但你总能从成功和失败中得到教训。

中国建立了非常庞大的数字经济产业，对数字经济进行反垄断分析，是不是也能成为全球对话的一个贡献？我认为对于美国来说，关于并购审查、公平竞争审查以及大的科技企业监管方面对话，都会使美国受益。创新和开创性想法也在中国不断发生，对话将会使得双方受益良多。

此外，对于中国的公平竞争审查制度，我必须要表示敬意，这是全球竞争体系近年来最大的一个变化，给全球其他辖区带来了一个很好的思考，就是监管究竟应该扮演什么角色。各个国家的国情不一样，但是我们又面临一些共同问题。现在中国已经有一个综合方式，来解决我们所面临的这些共同挑战和问题，我们必须认识到中国在这方面的贡献。

关于反垄断，我希望能有一个全球对话机制，我认为中国已经成为其中不可分割的一个部分，美国同行也在讨论中国公平竞争审查经验。我们应该如何对待行政垄断，如何对待补贴以及政府所采取措施对于竞争的影响，中国在这些方面已经是一个领先者。从国际交流视角而言，让中国的经验成为全球对话的一部分，解决大家共同面临的问题，一定要成为其中一环。

新京报记者 侯润芳 顾志娟 编辑 王进雨 校对 张彦君 危卓