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农村集体土地资源红利 需要进一步激发

2020-10-15 07:13:15 第一财经日报 

  作者: 刘功润

  [ 必须解决集体所有权的主体问题,尤其是农民对土地所享有的权益问题。所以应该强化落实物权法里规定的集体所有的“成员权”。我国集体土地所有权制度的完善,尤其是集体所有权主体的明晰化问题,一直是困扰立法者的难题。物权法提出“成员集体所有”这一表述,与民法通则中的“劳动群众集体所有”和土地管理法中的“农民集体所有”都有重大区别,可以成为完善我国集体土地所有权制度的途径。 ]

  改革发端于农村,肇始于土地。在某种意义上,改革开放取得的巨大发展成果,就在于极大程度地释放出了“土地红利”。起初,以家庭联产承包责任制为基本特征的农村改革,充分激活了作为农业生产资料的土地的红利,对推动农村乃至中国经济发展至关重要。如今,在社会主义市场经济条件下,土地作为农业生产资料显然不再是唯一的、最佳的选择,农村集体土地资源的红利需要进一步激发。

  “四个红利”为沿海经济发展提供支撑

  如何将农村集体土地从资源转化为资产、资本,赋予农民更多、更好的财产性权利?如何在新一轮市场化改革中激活农村土地红利,让农村、农民在城镇化进程中充分享受改革成果?在十八届三中全会后,各地有关土地制度改革的热潮涌动不息:农村经营性建设用地的出让、租赁、入股及综合开发利用,承包地经营权抵押、担保及流转信托、规模经营,征地过程中让农民获得更多的土地增值收益,等等。

  这一系列带有突破性意义的试验,在我国各大产业园区表现得尤为集中和突出。笔者多次接触并深入沿海产业园区调研发现,支撑沿海地区经济发展的逻辑可概括为“四个红利”:一是人口红利。集中体现为大量中西部地区劳动力和沿海地区农村人口的红利,劳动力的富足为产业发展贡献了大量“剩余价值”,大大支撑了地方税收。二是土地资源红利。处于相对强势地位的政府和开发商,在“土地价值未明朗”的情况下,以“廉价”方式将土地转成经济发展的宝贵资源,即以不对等的博弈方式把农村耕地用地转化为建设用地,政府从中拿得到丰厚的土地红利。三是资产增长的红利。近年来土地价格以几倍、几十倍的速度增长,实际上解决了土地融资的问题,使得产业园区能够不断实现“滚动”开发。四是沿海地方先行先试的政策红利。上海、深圳等沿海地区率先拿到“土地批租”等土地使用上的灵活政策,加上一系列产业扶植政策,使得沿海地区具备了先天的资本吸附能力。

  “四个红利”的核心,在土地。当前,中国经济发展的“牛鼻子”是土地政策,任何经济发展都和土地政策有关,经济活动的生产要素中,土地最核心。沿海地区的经济开发区建设和城市化进程之所以总体呈健康发展态势,就在于抓住了“四个红利”的发展机遇,形成了产业高地,才有了可持续发展的可能性。相对而言,中西部地区发展举步维艰,某种意义上,是因为没有“四个红利”的助推,土地价值没有提升、没有形成比较优势。

  农村集体土地不能一征了之

  如今,我国产业园区数量呈快速飙升态势。产业园区经济的发展,必然要求更多的土地投入,而城镇国有建设用地可供量日益减少,成为稀缺,客观上为农村集体建设用地流转提出了需求。

  城市化建设这么多年,城市里靠征收居民不动产搞增量开发的空间已经很少了,现在新增用地主要靠征收农村的集体土地。过去工业化时期,集体土地都被假定为农用地,征地补偿都是按被征土地上一年度的农业收入的一定倍数计算,这很不公平。集体土地一旦被纳入城市建设规划,就只能由政府征收后出让给土地使用者,而农村集体组织和农民个人不能将自己的土地资源加入城市化过程和分享土地开发的增值收益。集体土地征收制度改革的未来预期应该是限制征收、鼓励流转,限制土地财政、发展土地市场。要淡化征收的强制性,强化征收的平等性。

  征地是政府行为,政府应当承担起安置被征地农民的责任,帮助失地农民完成从务农到务工,从农民到市民的转变,给失地农民提供稳定的长远生计保障。政府投资开发农村土地,将“毛地”变“熟地”,让“农民”变“居民”,之后必须为农民提供商品房居住,还有承担养老费用,这是最起码的条件,此外,还必须解决农民长效增收的问题。

  壮大农村集体经济,用非公共财政的钱来“养活”失地农民,是一个不错的选择。因为,壮大农村集体经济,不单单是解决失地农民的“吃饭”、增收问题。有了集体经济,农民的闲散资金就有了投资渠道,可以通过入股的方式实现资产性收入。

  集体建设用地流转收益,应当受集体组织内部成员的监督,主要用于兴办集体公益事业,改善集体土地的投资和生活环境;同时,还可按一定比例用于集体成员建立医疗、养老、失业等社会保障制度;也可进行新的投资,新办乡镇企业,解决农村剩余劳动力再就业,同时使集体土地保值、增值,繁荣农村经济,保障实现集体的长期利益。

  政府也要转变财政实现方式,由过去通过垄断土地一级市场的经营土地方式转变为在管理和服务土地市场的基础上鼓励流转、获取税收的方式,集体土地征收应允许农民集体以建设用地使用权投资入股参与商业开发,其中包括房地产开发。

  激活新一轮土地红利

  我国城乡市场体系二元结构特征鲜明,已成为建立全国统一市场的一大障碍。它不仅造成农产品(000061,股吧)的买难与卖难交替出现,也导致农村生产要素呆滞,使农村产业结构调整艰难,还造成农村人口向城市盲目流动,使城市问题进一步激化。

  土地是宝贵的,要保护每寸土地,但很少有人算过农民手中的土地值多少钱。农民的土地财产长期以来处于隐性状态,土地财产权也长期处于无保护状态。集体农地使用权流转在法律上已得到认可,但集体建设用地的流转一直未能在政策法律层次上得到认可和规范。集体建设用地流转搞活了农村土地二级市场,促进农村经济的发展,给农民把土地这一主要资本变为更大财富的机会,发挥土地的最佳效益,一定程度上可以缩小城乡二元差距。

  比如,建卫星城。若能打破条条框框,给予一定的土地政策倾斜,允许农民在农村集体土地上投资建超市,土地出让金再分年限补交,农村集体土地就变成了资产,就能极大地调动农民的积极性。实践探索总是前置的,政策往往是在“边破边立,先破后立”中不断完善。农村城镇化过程中,需要养活农民,但也要防止“养懒汉”,把集体资产量化给农民后,农民成为持股的有产阶级,由政府主导投资可以实现农民资产的保值增值。

  由于目前我国土地流转尚处于摸索中,集体建设用地流转还存在许多问题,土地产权不清、城乡二元结构、流转范围模糊、土地收益机制不完善等严重侵害了农民利益。因此,解决集体建设用地流转中所有问题的关键是以保障农民的根本利益为出发点。现在农村集体建设用地流转统一要求进入国家统一市场,集体经济发展需要用地时再到市场去拿,要么基本拿不到地,要么得支付一笔很大的费用,这就出现一个尴尬的问题,农村集体组织为农村集体土地做主,即很难享受集体土地流转后的可持续性收益。

  必须解决集体所有权的主体问题,尤其是农民对土地所享有的权益问题。所以应该强化落实物权法里规定的集体所有的“成员权”。我国集体土地所有权制度的完善,尤其是集体所有权主体的明晰化问题,一直是困扰立法者的难题。物权法提出“成员集体所有”这一表述,与民法通则中的“劳动群众集体所有”和土地管理法中的“农民集体所有”都有重大区别,可以成为完善我国集体土地所有权制度的途径。

  让农民成为农村集体土地红利的最大、最普遍的受益者。如果从这个逻辑出发,政府少取多予,不与民争利,就应该给予农村集体建设用地最优惠的政策倾斜。比如,可以根据产业周期,将土地使用期限由50年改为20年,这样能够降低土地使用门槛。再比如,允许集体土地入股、合作开发,实现共同收益,等等。

  (作者系中欧陆家嘴国际金融研究院院长助理、研究员)

(责任编辑:王治强 HF013)
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