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独家专访陆铭:缴纳社保超20年应就地落户, “十四五”要加快大城市户籍改革

2020-09-15 02:37:50 21世纪经济报道 

陆铭认为,要给大城市发展松绑,要看到大城市在引领现代经济发展当中的引擎的地位。真正存在承载力问题的地方不是沿海地区的大城市,而是中西部一些地区。他建议,“十四五”期间要加快对城区人口500万以上的城市...

8月24日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开经济社会领域专家座谈会并发表讲话。习近平表示,我国发展不平衡不充分问题仍然突出,创新能力不适应高质量发展要求,农业基础还不稳固,城乡区域发展和收入分配差距较大,生态环保任重道远,民生保障存在短板,社会治理还有弱项。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭参加了上述座谈会,并发言。近日,陆铭向21世纪经济报道记者分享了他在座谈会上的观点,并就户籍制度改革、贫富差距缩小等问题给出自己的思考和建议。

户籍制度怎么改,用什么方式,什么样的速度?

陆铭认为,一个人在哪里就业,在哪里居住,就在哪里纳税,也就应该在城市中享受平等的公共服务和社会保障。今天在城市里集聚的人口中30%都是没有本地户籍的外来人口,但是当地公共服务大量短缺,下一步应当有序推进户籍制度改革,尤其是大城市户籍制度改革要加快速度。其中,第一步就是让长期在城市中居住和就业的这部分人群,比如能提供20年社保缴纳证明的人群落户。

“中国走大城市化发展道路,在集聚中走向平衡。”陆铭认为,不同城市之间的“平衡”实际上是人均GDP人均收入或者生活质量的平衡,因而经济发展可以走上一条被称之为“在集聚中走向平衡”的道路,其中集聚强调经济效益,平衡意味着实现人均意义上的平衡发展。

谈及城乡与居民收入差距问题,陆铭强调,在解决需求和供给在空间上的错配问题时,从总量上看,的确会出现“富的城市越富,穷的城市越穷”的情况。但是,城市不应当把人口流出认为是一个绝对负面的情况,不应通过阻止人口流出解决贫富差距问题,而是要通过财政转移支付,将发达地区挣的钱通过中央税收转移到中央,再补贴到欠发达地区,投入到当地具有比较优势的产业和有助于改善生活质量的基础公共服务中去。

要给大城市发展松绑

《21世纪》:你一直主张中国走大城市化发展道路,在集聚中走向平衡,怎么理解这个平衡?

陆铭:现在经济发展的空间集聚特征非常明显,经济和人口向着少数地区,特别是大城市及周边都市圈集中。这是全世界范围内出现的普遍现象,也符合经济发展规律。我一直强调要给大城市发展松绑,要看到大城市在引领现代经济发展当中的引擎的地位,不要用制度去对它的发展进行限制,比如人口的增长、建设用地的供应等。

如果把平衡发展理解为均匀分布,这与经济和人口的集聚趋势是矛盾的,所以平衡应该理解为人均意义上的平衡。经济学意义上的人均平衡有三方面含义:人均GDP、人均实际收入和生活质量。

不同城市之间的“平衡”实际上是人均GDP人均收入或者生活质量的平衡,因而经济发展可以走上一条被称之为“在集聚中走向平衡”的道路,其中“集聚”强调经济效益,“平衡”意味着实现人均意义上的平衡发展。

《21世纪》:我们现在处于这条道路的哪个阶段?

陆铭:中国总体来看已经出现了“从集聚中走向平衡”这一趋势。如果单看一些局部地区,比如珠三角地区,广州和深圳两个大城市的经济和人口,在整个珠三角地区所占的比重都在不断提升。与此同时,珠三角地区不同城市人均GDP的差距实际上也在缩小。

客观上看,由于传统意义上不少人认为平衡应该是均匀分布,一方面大城市户籍制度还有很高的门槛,在市场经济规律下人口向大城市流入,但当地的土地供应和住房建设跟不上,所以在一些核心城市周围出现了高房价现象。

反过来,大家又觉得房价高是人多导致的。其实人多只是导致房价高的因素之一,如果供给方能够建更多的商品房、廉租房、公租房,那房价就不会像今天这么高。

所以,我认为未来要做的事情是,要更进一步地厘清城乡和区域发展中集聚和平衡间的关系,然后通过基础设施建设、公共服务改善、住房供应增加等供给侧方面的措施,缓解人口集聚所带来的一些负面影响,走上一条比较良性的兼顾经济发展、社会和谐和城市宜居等目标的发展道路。

《21世纪》:北上广深这些一线城市的密度现在高吗?还是有进一步提高的空间?

陆铭:仅论中心城区的话,我认为上海和北京中心城区的密度基本上还是比较合适的,不能算很高,也不能算低。如果看更大范围的城市密度,对比东京等世界大型城市,北京、上海等地的平均人口密度是低的。因为北京和上海目前郊区是可以容纳更多人口的,这也是一个大城市逐渐发展成为连片发展的都市圈的过程。人口增长,面积也同步扩大,但更多的人口目前分布在郊区,最后郊区就变成城市的一部分,城市总人口也随之增加。

《21世纪》:以上海为例,它还有多大的容纳空间?

陆铭:在城市发展中有一个非常大的观念误区,总是觉得这个城市的承载力是可以算出来的,但是我没有看到世界上有哪一个国家计算出城市承载力。承载力是个伪命题,如果一个城市有产业成长的空间,就会带来就业,就业就会带来人口增长。当这个城市生活生产成本过高,产业集聚就会慢下来,这个时候就不需要承载那么多人口了。

目前,中国大城市基本上已经进入到人口恢复性增长的阶段。承载力是算不出来的,但可以通过投资增加来增加。真正存在承载力问题的地方不是沿海地区的大城市,而是中西部一些地区。

未来上海一定会与周边的中小城市连片发展,成为一个都市圈,在都市圈范围之内讨论问题,比在上海行政管辖边界范围之内讨论人口的规模要有意义得多。目前,东京都市圈的人口是3700万,而在几乎同样面积的上海及其周边,人口是3000万左右。

大城市要加速户籍改革

《21世纪》:目前,我国已经完全放开城区人口500万以下城市的户籍限制。在下一步户籍改革方面,步子还要往哪迈?

陆铭:下一步应当有序推进户籍制度改革,尤其是大城市户籍制度改革要加快速度。在经济社会领域专家座谈会上我也建议,“十四五”期间要加快对城区人口500万以上的城市的户籍制度改革,特别是在城市里长期居住、稳定就业人群的落户和基本公共服务的均等化。

一个人在哪里就业,在哪里居住,就在哪里纳税,也就应该在城市中享受平等的公共服务和社会保障。今天在城市里集聚的人口中30%都是没有本地户籍的外来人口,但是当地公共服务大量短缺,下一步应当有序推进户籍制度改革,尤其是大城市户籍制度改革要加快速度。

其中,第一步就是让长期在城市中居住和就业的这部分人群,比如能提供20年社保缴纳证明的人群落户。在推动长期就业和居住的外来人口加速落户基础上,还要进一步大幅降低落户门槛。

《21世纪》:你曾多次强调,欠发达地区投入大量建设用地指标、建设资金以及地方政府的融资借债,是一种需求和供给在空间上的错配,建设用地指标的分配应逐渐和人口流动方向一致起来。但这是否会导致富的城市更富,穷的城市更穷?

陆铭:如果从总量上看,的确会出现“富的城市越富,穷的城市越穷”的情况。但是,城市不应当把人口流出认为是一个绝对负面的情况,不应通过阻止人口流出解决贫富差距问题,而是要通过财政转移支付,将发达地区挣的钱通过中央税收转移到中央,再补贴到欠发达地区,投入到当地具有比较优势的产业和有助于改善生活质量的基础公共服务中去。

《21世纪》:对于欠发达地区,自身发展如何保障?

陆铭:除了对欠发达地区进行财政补贴,还有一个思维上的问题需要转变。帮助这些欠发达地区的人提高就业和收入,为什么要帮助他在老家提高就业和收入呢?让他换一个地方提高就业和收入,如果异地搬迁了,当地公共服务、社会保障、廉租房、公租房跟上,对于全国一盘棋角度来讲,它是更加有效率的。这样既能够持续提高就业和收入,又能够让人口流入地的劳动力短缺得到缓解。同时,在欠发达地区扶贫的任务会大幅度下降,何乐而不为?

(作者:卜羽勤 编辑:李博)

(责任编辑:冉笑宇 )
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