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推动制度型金融开放 推进人民币资本项目可兑换

2020-09-03 07:37:09 证券时报 

  中银证券全球首席经济学家 管涛

  今年是“十三五”规划的收官之年。2016年3月,全国人大十二届四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出,稳步推进有序实现人民币资本项目可兑换,提高可兑换、可自由使用程度,稳步推进人民币国际化。

  过去五年,《规划纲要》提出的相关重大部署基本得到落实,人民币可兑换与国际化在以下方面取得了显著进展:一是颁布实施新的外商投资法,按照准入前国民待遇加负面清单管理原则扩大外商投资市场准入,促进外商投资,保护外商投资合法权益;二是公布金融业对外开放路线图和时间表,取消外资持股比例和经营范围限制,金融服务业全面开放格局加速形成;三是有序推进股票和债券市场对外开放,取消境外机构投资者投资额度限制,扩大股票通业务开放,放宽境外机构在境内债券发行限制,资本账户开放进入深水区,人民币资本项目可兑换程度稳步提升;四是人民币成功加入特别提款权篮子货币,人民币国际化由离岸驱动转向在岸驱动,逐渐从结算货币走向计价和投融资货币,人民币国际化功能不断完善,国际接受和认可度逐步增强;五是在经历强烈的资本流动冲击后,适时回归汇率政策和监管政策中性,汇率市场化程度取得长足进展,贸易投资便利化程度进一步提升;六是健全本外币全口径外债和资本流动审慎管理框架体系,加强国际收支统计监测和分析,扩大开放中风险防控能力进一步增强。

  《规划纲要》还强调,要完善法治化、国际化、便利化的营商环境,健全有利于合作共赢、同国际投资贸易规则相适应的体制机制。这在2018年底中央经济工作会议中进一步提升为,要适应新形势、把握新特点,推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。而制度型开放的重要内涵,就是在学习规则和参与规则制定的过程中,更多用市场化和法治化手段推进开放。

  负面清单是金融制度型开放的重要内容,是货币可兑换和国际化的最高国际标准。所谓负面清单,即开放是原则,限制是例外。而且,负面清单原则是不可逆的,只能做“减法”不能做“加法”。基于负面清单的制度型开放,是支持一种货币成为全球避险货币的重要体制保障。经济合作与发展组织要求成员国之间资本自由流动,在《资本流动自由化通则》中采取的就是负面清单列示,只有被列举出来的资本项目交易才有所限制,否则都是自由流动。我国新的外商投资法就引入了这一高标准的国际经贸规则,这是在遭受经贸摩擦和新冠肺炎疫情双重打击后,我国依然成为外商投资热土的重要原因。然而,我国其他金融开放领域的负面清单制度过去五年的实质性进展不多。

  负面清单是“法无禁止则可行”,而正面清单是“法无授权不可为”,是一项一项开放。如根据国际货币基金组织划分的40多个资本交易项目,我国不可兑换的只有五六项,其他项目都是不同程度的可兑换,由此得出人民币资本项目可兑换程度已经很高的结论,更有人说只差最后一公里。但如果按照负面清单,我国完全可兑换的资本交易项目只有七八项,其他都是不同程度的资本管制。正面清单与负面清单的评估结果,可谓失之毫厘谬以千里。

  当然,我们不是说现在就要为开放而开放,全面转向负面清单管理,但要清醒认识到我国金融开放现实与国际通行标准之间的巨大差距,要谦虚谨慎而不要沾沾自喜。坚定推进制度型金融开放,应该是“十四五”期间推进人民币资本项目可兑换和国际化的主攻方向。

  首先,要坚持稳中求进的总基调。日前中央发布的两个重要纲领性文件——《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中均一再重申,稳步推进人民币国际化和人民币资本项目可兑换。坚持稳步推进人民币资本项目可兑换和国际化,有助于降低开放风险,凝聚改革共识,因为每次开放受挫都会制造新的改革阻力;有助于积累风险管理经验,少走回头路,因为每次政策反复都可能损害市场信心。

  其次,要坚持有序扩大双向开放。近年来我国金融市场开放取得了一系列积极进展,“十四五”期间,一是可以考虑进一步完善股市债市开放的交易规则和制度,更加便利境外投资者参与;二是在完善资本市场基础制度、加快多层次资本市场建设基础上,研究推出国际板,允许境外公司在境内一级市场发行股票;三是研究在坚持管道式开放的路径下,扩大股票和债券项下对外投资的渠道和规模;四是跨境股票和债券投资又称跨境组合投资,是典型的短期资本流动,要探索建立健全宏观审慎管理措施,逆周期调节短期资本流动;五是稳步扩大境内商品期货市场对外开放,推动人民币计价的商品期货跨境交易。

  再次,要在成熟领域尝试负面清单管理。预计贸易投资便利化仍将是下阶段外汇管理体制改革的重头戏。建议按照“十三五”规划提出的逐步建立外汇管理负面清单制度的思路,推进相关改革。比如说,在经常项目完全可兑换的情况下,可尝试对经常项目外汇收支管理建立负面清单。如果贸易便利化只是简化一个个凭证、一道道手续的零敲碎打,将会影响市场获得感,挫伤市场积极性。再比如,跨境直接投资的可兑换程度已经比较高,也可以适应人民币汇率市场化提高、弹性增加的新形势,考虑引入负面清单管理。负面清单之外的交易,则从规则监管转为原则监管,适用于国际通行的KYC展业原则,严格履行“三反”义务。

  第四,要坚持风险可控前提下先行先试。现在国内批准了很多特殊经济区域(如自由贸易区、自由贸易港等)和区域经济发展规划(如粤港澳大湾区规划、长江三角洲区域一体化发展规划等)。这些规划的一个重要任务,就是要打造与国际经贸规则接轨的对外开放高地,彰显中国扩大对外开放、积极推动经济全球化的决心。我们可以在这些地区先行先试一些金融改革开放举措。这些试点应该按照市场有需求、机构有能力、监管有抓手的原则,坚持立足服务实体经济,围绕区域功能定位,梳理体制机制障碍,进行金融创新。要做什么就吆喝什么,避免概念性、口号式的炒作;要做什么就像什么,获得试点资格后,应该对标国际规则和立足本地实际,进行方案和流程设计。

  近期业内关于人民币资本项目可兑换的讨论,将当前形势有利作为出发点,这仍没有逃出功利性开放的范畴。鉴于当前内外部不确定不稳定因素较多,如果根据资本流动形势的预判来决定开放进程,势必将来有可能因形势变化而逆转开放安排。况且,即便出现趋势性的资本流入,也不一定就是好事。上次危机应对主要经济体大放水,造成新兴市场资本过度流入,就埋下了后期美联储货币政策正常化,美元利率走高、美元指数升值,新兴市场金融动荡乃至危机的隐患。因此,设计制度型的金融开放路径,应该稳扎稳打、稳中有进,要有“开弓没有回头箭”的觉悟。

  此外,扩大金融开放还要增强对市场波动的容忍度和承受力。在汇率越来越市场化,央行基本退出外汇市场干预的情况下,决定资本流向的是经常项目收支平衡。当经常项目顺差时,资本项目必然逆差;经常项目逆差时,资本项目必然顺差。经常项目顺(逆)差越大,资本净流出(入)规模就越高。同时,资本流入不意味着人民币汇率升值,资本流出也不意味着人民币贬值。如果股市汇市涨一点就喊热钱流入,跌一点就说资本外逃,那么开放就是自寻烦恼。在扩大金融开放过程中,要加强跨境资本流动统计监测和分析,坚持投资者适当性管理,确立买者自负和风险中性意识。

  

(责任编辑:李显杰 )
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