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国资改革引领国企改革的新阶段正在到来

2018-03-07 06:36:08 21世纪经济报道  李锦
中国企业改革与发展研究会副会长 李锦
中国企业改革与发展研究会副会长 李锦

  从今年政府工作报告的论述看,国有企业改革的总体思路是:推进国资国企改革,走在高质量发展前列。改革要有利于国企走在高质量发展的前列,这是非常明确的任务。报告从三个层次提出与回答这个问题,即国资体制改革、国有经济结构改革与国企混改,而授权放权、优化重组、主业核心竞争力等基础性关键领域将可能取得突破。显然,2018年是国资国企改革的深化之年,也是改革质量提升之年。

  把国资改革放在国企改革之前

  政府工作报告关于国有企业改革的内容出现在“深化基础性关键领域改革”这一栏目下。报告指出,以改革开放40周年为重要契机,推动改革取得新突破,不断解放和发展社会生产力。国资国企改革在基础性关键领域六项改革中排在首位。

  2018年政府工作报告论述国企改革的内容是这样表述的:

  “推进国资国企改革。制定出资人监管权责清单。深化国有资本投资、运营公司等改革试点,赋予更多自主权。继续推进国有企业优化重组和央企股份制改革,加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制,持续瘦身健体,提升主业核心竞争力,推动国有资本做强做优做大。稳妥推进混合所有制改革。落实向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度。国有企业要通过改革创新,走在高质量发展前列。”

  推进国资国企改革内容186字,比去年的223字少了37个字,比前年的293字少了107个字,内容更集中、主题更突出,特点也更加鲜明。

  改变了通常用的国企国资改革顺序,把国资改革放在国企改革前。去年报告主题词是加快推进国企国资改革,今年用词顺序的转换显示出,以国资改革引领国企改革的势态正在趋于明朗。过去的国企改革,政府是改革决策主体,企业是执行主体,企业在相当程度上缺乏改革自主权,一切改革措施必须等待上级的批准。没有国资改革的成功,便不可能有国企改革的成功,国资改革常常处于基础与决定性地位。现在直指国资改革,从改革逻辑上理顺了。

  报告中有三处提及国有资本,并强调推动国有资本做强做优做大。提醒我们更加遵循国有资本运行规律,更加注重国有企业价值管理,更加重视国有经济高质量发展,更好发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府作用。同时意味着,国有资本的流动性会加强,国有资本的市值管理水平会提高,国有资本保值增值能力会提升。

  监管权责清单使授权经营具体化

  政府工作报告还开门见山地直接提出“制定出资人监管权责清单”,可谓响鼓重锤。十九大报告提出建立授权经营体制,现在具体化了,从建立权责清单入手,进入操作阶段,政府及国资委有哪些权、哪些责任,自己列出来,这是一场自我革命。

  国务院于2017年5月转发国资委《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》,将43项权责下放,出台出资人监管权力和责任清单,科学界定出资人监管边界。这对于完善国有资产管理体制、推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动,对于推动国有企业真正成为独立市场主体,是根本性的一招。完善国有资本授权经营体制,是以“政企分开、政资分开、国有资产所有权与经营权相分离”为核心的国资改革的核心,“制定出资人监管权责清单”是一个起点的改革。

  明确授权经营的中心枢纽,强调试点要害是“赋予更多自主权”。投资运营公司试点是去年也讲了的,今年加上“赋予更多自主权”一句,把目的与任务明确了。对于国资委而言,重点是“授得下与管得好”的问题;对国有资本投资、运营公司而言,重点是“接得住、放得下与管得好”的问题;对于国有企业而言,重点则是“接得住与经营好”的问题。

  授权的目的是赋予企业更多自主权,确保国有企业依法自主经营,激发企业活力、创新力和内生动力。在国企改革的十项试点中,唯有投资运营公司试点被写入,表明中央对国资改革核心环节的高度重视。过去十项试点,点多面散,现在报告围绕改革的主体内容,聚集焦点,对准穴位发力了。在中央企业层面,国有资本投资公司试点包含8家:中粮集团、国投公司、神华集团、宝武集团、中国五矿招商局集团、中交集团、保利集团;国有资本运营公司包含2家:诚通集团、国新公司。然而,我们目前看到的投资运营公司试点经验,围绕一个“权”字说得少,围绕一个“事”字说得多,不能不说这是令人期待的。总结国有资本投资、运营公司试点经验,授予企业更加充分的经营自主权,是下一阶段的着力点。

  国资国企改革的质量标准与目标要求

  国有企业重组数量不是目的,重在结构优化的质量。报告中,供给侧结构性改革被放在突出位置,突出国有企业优化重组和央企股份制改革,重组用“优化”两个字限定,表明性质是结构性重组,股份制改革是方法与手段。中央企业通过重组实现资源向优势企业集中,盘活存量,减少重复建设,优化国有资本的布局与资源配置。预计2018年将推进装备制造、煤炭、电力、通信、化工等领域中央企业战略性重组,持续推动煤炭、钢铁、海工装备、环保等领域资源整合,减少重复建设。明确用“央企”一词,意味着央企重组在2018年要加大力度,提高水平。自十八大以来,国资委先后完成19组36家企业重组,目前央企97家。恐怕数量不是目的,重组重在质量。报告中提出加快形成有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制的要求,可见对重组质量的重视。

  持续瘦身健体,重在“提升主业核心竞争力”。“提升主业核心竞争力”,这是第一次这样在政府工作报告中作为重要目标提出。提高国企竞争力是重要目标,但是要聚焦于“主业”,定位与任务明确了。目前,国有企业的产业布局相对多元,主业不振、副业做大现象比较严重,不少企业是主业、金融、房地产各占三分之一,主业所占比例日渐萎缩。主业的核心竞争力是国家实力的重要体现,做大做强做好主业是央企应该普遍重视的问题。持续瘦身健体与2018年中央企业化解过剩产能结合起来,做好有色金属、船舶制造、炼化、建材等行业化解过剩产能工作。包括深入推进“压减”工作,推进“处僵治困”。“抓紧剥离办社会职能,解决历史遗留问题”,这句话今年没有再提,应该是篇幅的原因。十多年来,这个问题在国资委的重要会议上都是会提到的。

  稳妥推进混合所有制改革,表明混改不刮风。值得思考的是,报告中有三处与混合所有制改革有联系。特别是支持民营企业发展,坚持“两个毫不动摇”,实行多元化、多样化、混合化,从而调动各方面积极性,发挥各方面优势,实现共同促进、共同发展。在“推进国资国企改革”后面一段是“支持民营企业发展”与“完善产权制度和要素市场化配置机制”。强调“坚决破除各种隐性壁垒”“打破行政垄断,防止市场垄断”。实质上与混合所有制改革有紧密联系。这两段长达357字,可见政府对鼓励非公有制企业的重视。

  落实国有资产管理情况的报告制度,推进国有资产管理体制的完善。党的十九大以后,中央深改组通过的第一个文件是建立国务院向全国人大报告国有资产制度,怎样把全国人民的财产保护好、发展好是国企的重要任务。我国是公有制为主体的经济制度,实行“代理—授权”做法,形成“全国人大—国务院—国资委、地方政府—企业”的代理链条,全国人民代表大会负责最终管理权。问题是,过去只有国资委一家报告,财政部 、国土部、农业部、文化部等从未报告过,这种报告是不全面的。今年计划由财政部合并汇报,其它是书面形式报告,向前走了一步。当然,全国人民代表大会管理国有资产的体制还有待完善,这是一个过程。

  我们还注意到,报告中国资国企改革内容有着目标引领型改革的鲜明特色。报告从三个层次四个方面提出与回答问题,提出了改革的质量标准与目标要求,使人想到改革自身目标的重视。报告中“推进国资国企改革”部分的最后一句话——“国有企业要通过改革创新,走在高质量发展的前列”,对国企在新阶段的地位与作用进行了定位,也是明确了国资国企改革的目的,回答了为什么要改革、改革以何为标准等问题。(编辑 欧阳觅剑)

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(责任编辑:赵然 HZ002)
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