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监察权改革的启示

2017-02-07 14:40:58 能源评论 

  文•赵义

  1月8日,十八届中纪委七次全会闭幕。中纪委的七次全会有点特殊。2017年是“届末之年”,在此次全会之前,中央对于反腐败形势作出了新的判断,即压倒性态势已经形成。此时,会有一些议论,比如反腐是不是可以收官了。答案当然是否定的。更重要的是,十八大以来四年多的反腐败斗争,实际上也是政治体制改革的一个“战场”。

  政治改革,这几年的确公开的宣示比较少,但说的少,其实做的并不少,有些方面还取得了重要突破,尤其就是反腐败过程中加强纪委系统的相对独立性和权威性。而监察体制改革试点,被明确定性为重大的政治改革。中纪委七次全会闭幕后的记者招待会上,有关负责人在回答记者提问时也说,成立国家监察委员会,包括国家一级、省一级、市一级、县一级监察委员会,是重大的政治体制改革。试点把经验试出来之后,成立国家监察委员会和出台国家监察法,就成为近些年少有的重大的政治体制改革举措。

  那么,从这场重大的政治体制改革当中,我们可以获得哪些启示呢?

  首先必须明确的是改革的目标,此次深化国家监察体制改革,外界一种解读是要建立一个“独立的”监督机构。这样的解读过于简单化,是将别的体制或者自己认定的“理想”的监督体制套在了现实的头上,置加强党对反腐败工作的统一集中领导这一根本前提不顾。一党长期执政,是在当代中国讨论任何政治体制改革问题的先决条件。

  但请注意,此次监察体制改革本身就有党自我改革的内涵,即党纪和国法、纪委和国家机构的衔接。此次改革,把现在分散在监察部、国家预防腐败局以及检察机关的反贪污贿赂,其中还包括渎职,再包括预防职务犯罪的职能整合在一起,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,同时,监察委员会和纪委合署办公,“一套人马两块牌子”。

  如此整合后形成的国家监察委员会,根据全国人大常委会的决定,为履行自己的职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。通过和纪委合署办公,不仅纪委本身的监督执纪问责进一步实现了“法治化”,而且是以党内监督来实现了国家监察权的切实落地。这实际上已经是相当大的体制性变动。

  其次,请注意的是,此次中纪委七次全会的一个重要议题是对“谁来监督纪委”这个问题的标本兼治的制度建设。随着十八大后高压反腐的展开,纪委系统的影响力大大提升,“谁来监督纪委”的问题就凸显了出来。早在2014年1月的中纪委三次全会上,习近平总书记就说:“你们是查人家的,谁来查你们呢?”总书记明确提出各级纪委要解决好“灯下黑”问题。3月,中纪委就成立了纪检监察干部监督室,直接立案查处了中央纪委机关魏健曹立新等人以及山西省纪委原常务副书记杨森林,广东省纪委原副书记、省监察厅原厅长钟世坚等一批严重违纪的纪检监察干部。

  从十八大召开后到目前为止,中纪委查处了17名机关干部。从一些典型案例看,除了以案谋私之外,相当普遍的现象是以权谋私,尤其是联系不同地区或者部门的纪检监察室的一些负责人或者重要干部,把谋利的空间延伸到了纪检之外的领域,监督者和被监督者在长期固定和频繁的接触中,逐渐形成了利益共同体。

  中纪委解决“灯下黑”的一个主要思路是进行权力切分,内部实现权力的制衡,比如问题线索管理权从纪检监察室分离出来,改由案件监督管理室负责,同时,案件审理室作为最后一环,对纪检监察室进行审核和监督,这样就形成了既相互协调又相互制约的工作机制,一个部门完全主宰一个案件的情况就成了过去时。

  在与纪委系统人士交流时,我们还谈到了另外一个重要的问题,就是选人用人。在党统一集中领导的体制条件下,监督体制要有效运转,离不开选对人。这方面,古代的监察制度给我们一些不错的启示,比如小官监督大官,往往动力很足,这在今天的中央巡视中也能发现这个思想的影子。为了提高动力,古代还有一些很有意思的制度设计,比如汉代六百石的刺史如果成功弹劾二千石的郡国长吏,自己便可取而代之,明朝七品监察官,外任就可为正四品知府。

  在对监察官的选择上,古代也有自己的一套理论,比如历史学家吕思勉先生总结的,要有初出茅庐的“呆气”,不能阅历深又世故,这倒不是说选择木头呆子,其实是看重未经官场酱缸污染的刚直敢言的政治品质。这与具有高度灵活性、善于进行利益协调的行政官很不同。

  遵循监督体制有效性的规律,同时把合适的人放到合适的位置上,这正是我们深化监察体制改革的基本逻辑。

  (作者系《南风窗》执行主编)

  文章来源于《能源评论》杂志

(责任编辑:宋埃米 HT004)
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