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被忽略的地方政府资产 可解决当前债务困境

2016-12-28 07:23:04 第一财经日报  邓达德 赵广彬

  [中国的地方政府同样拥有大量的隐藏着还没有被充分发掘和有效利用的资产。通过一系列改革措施,我们认为绝大多数地方政府不但可以轻松解决债务困境,甚至于可以以此筹措更多发展当地经济的资金]

  2016年末,国内外比较关注中国相对较高的地方政府债务问题。11月14日,国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》,被认为是在中央反复强调不给地方政府举债兜底的基础上,再次对地方政府举债发出了更为明确的警示信号。

  事实上,笔者认为这个担忧是多余的,根据国际货币基金组织(IMF)报告,全球范围内政府非金融资产普遍被低估,由于缺乏透明度,地方政府持有的许多资产并未纳入核算。如果合理计算,总体情况是很多国家拥有的资产都超过其债务。因此发掘隐藏的公共财富,并实现相应的资产回报,对全球经济发展极其重要。

  中国的地方政府同样拥有大量的隐藏着还没有被充分发掘和有效利用的资产。通过一系列改革措施,我们认为绝大多数地方政府不但可以轻松解决债务困境,甚至于可以以此筹措更多发展当地经济的资金。

  被忽略的地方公共商业资产

  大多数地方政府拥有的商业资产比一般人理解的更多,甚至很多政府自身都没有足够认识。即使地方政府清楚所拥有的资产,也很少考虑怎样将这些资产的收益最大化。如果管理得当,这些具有商业价值的资产可以带来源源不断的收益。在大量丰富的案例研究中,地方政府的公共商业资产的低效率和低财务回报已得到证实。

  我们所说的地方政府公共商业资产,是指政府拥有的资产或运营(直接或间接持有)产生非税收收入,或者在适当开发、重组、合理使用后产生非税收收入,通常包括:经营性企业如参与提供能源、水和交通的企业;金融服务如银行等地方金融机构;非公司化活动如停车位、公共数据;基于收费或与公私合作伙伴关系相关的基础设施;尚未使用、尚未开发的房地产或土地资源,或者被公共机构和第三方使用,但没有合理有效利用。

  即使经济欠发达的地方政府一样拥有大量的没有有效利用的房地产或土地资源以及公用事业和商业资产。在众多地方政府当前面临债务压力的情况下,现在或许是考虑释放这些资产的价值的绝佳时机。通过改革,一方面将增加地方政府资产负债表的资产部分,另一方面让这些资产获得一定收益,将给地方政府投资基础设施建设提供更多资金来源。

  我们并不主张私有化这些资产或改变其所有制,而是通过加强管理,以市场化的形式释放这些资产的收益率,从而有效推动经济发展。

  通过我们设想提出的地方财富基金或控股公司,以更加市场化、专业化地管理地方政府资产,独立运营(避免政府干预,防止地方政府换届造成的影响),将最终增加地方政府急需的基础设施投资资金。

  一些国际案例可供借鉴

  我们来看一个美国的案例。俄亥俄州位于伊利湖南岸的城市克利夫兰并不富裕,该市2014年账面资产约60亿美元,当然负债已远高于其资产。但克利夫兰市核算其资产的账面价值时,是以历史成本为价值而非市值。此外,由于法律的瑕疵,该市1980年之前获取的部分资产并没有计算到现有的账面资产中。

  如果克利夫兰市采用国际会计准则(IFRS)的标准,克利夫兰市所拥有的资产将增加好几倍。比较保守的粗略计算显示,更换会计准则之后,该市的资产应是现有账面资产的5倍即300亿美元,这还没有包括因为法律瑕疵不得计入的那部分资产。可悲的是,资不抵债的克利夫兰市政府对此并不知情,也没有采取任何措施。类似的现象在美国这个金融高度发达的国家并非个例,而是相当普遍。

  采用合理的会计准则,把当地政府拥有的巨大财富以市值而非历史成本计入其资产负债表,只是第一步。接下来,也是极其关键的一步,需要全面了解这些资产基于市值的收益率。这样可以让政府以及利益相关者清楚看到地方公共资产是否得到了有效的管理和利用。

  专业化管理公共商业资产

  让我们再看一个可以在我国很多地方推行的案例,其主要思想是发掘地方政府手头没有被合理利用的房地产或土地资源。

  英国国民健康服务部(NHS,NationalHealthService)改造伦敦市中心金融城一家医院,伦敦市中心的土地寸土寸金,这家医院改建时将其土地资源进行了更加合理的处置,把一部分土地释放出来开发商业性住房和办公楼,这一小小的举动为医院筹集到了重新打造英国一流水平医院的所有资金,不但节省了财政拨款,还获得大量资金购买先进设备、投资研发。

  英国国民健康服务部拥有的建筑面积是市值约200亿英镑的英国最大房地产开发和投资公司之一的BritishLand的10倍。此外,这个英国政府部门还有大量未开发土地资源。也就是说英国的一个政府部门如果稍微将一部分公共资产进行专业管理,就将释放出巨大资产。事实上,英国人还没有这么做,瑞典在这方面走在了前面。

  在中国几乎所有城市,地方政府手中都拥有大量类似伦敦市中心这家医院这样可以更加专业管理的土地或房地产资源,除了医院,还有学校、事业单位甚至于政府部门。在不影响这些机构的情况下,地方政府如果合理地将这类资产的一部分划拨出来,成立专业房地产开发公司进行市场化经营,将释放出巨大的地方政府资产出来,同时地方债务过重的担心也将迎刃而解。

  成立地方财富基金管理或控股公司

  为了实施这样的计划,笔者建议地方政府成立一家地方财富基金来管理所有公共商业资产,且将地方国企划拨到基金名下,同时建立合理的公共资产负债表。透明、独立,以及专业管理,极其关键。

  首先,为防止地方政府换届带来的影响,地方政府应避免干预财富基金的运作。如此一来,基金得以在独立主体上从事专业化的商业风险管理。其次,使用恰当的资产负债表可以使得资产的生命周期与投资管理更紧密地保持一致,同时资产负债表可以清楚显示基金管理团队是否正确使用了投资以及资产净值的增长。

  (邓达德系瑞典工业部前部长、曾领导瑞典国企改革、2015年英国《金融时报》和《经济学人》年度最佳图书作者,其新作《城市公共财富》将于2017年1月由布鲁金斯学会出版社出版;赵广彬系普华永道中国资深经济学家)

(责任编辑:张功成 HN092)
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