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刘宏松:G20议题的扩展及其对机制有效性的影响

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2015-11-17 07:51:49 来源:和讯网 

  作者刘宏松系上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授

  内容提要

  本文探讨了二十国集团(G20)议题不断扩展的原因及其对机制有效性产生的影响,并在此基础上对G20机制改革的路径选择进行了讨论。本文认为,G20机制的非正式性、成员国偏好的异质性、不同议题的相互关联、联合国谈判平台的低效使得G20的议题范围变得越来越广泛;G20议题的扩展使成员国难以开展有效的相互评估,使G20面临的合法性难题变得更加突出,这将对G20机制的有效性造成负面影响;为减少议题范围扩大对机制有效性造成的负面影响,G20需要从强化部长级会议的相互评估功能和提升G20进程的开放性两个方面进行内部改革。

  本文是上海外国语大学第二届青年教师创新团队项目“新兴大国参与G20等全球治理机制研究”和2014年上海外国语大学校级重大科研项目“二十国集团与全球经济治理研究”的阶段性研究成果。同时,本文得到上海高校一流学科建设项目(项目号:2013GXYLXKZZXGG)资助,在此一并致谢!

  作为一项发达国家与新兴国家共同参与的国际机制,二十国集团(G20)的主要运作方式是围绕特定议题展开讨论并寻求共识。G20的议题范围呈现出逐步扩展的特点。这一特点在其升级为峰会机制之前就已显现。在1999年首届G20财长和央行行长会议上,各国财长和央行行长讨论的议题集中于金融危机的预防与解决。此后,全球化的挑战、打击恐怖融资、国际发展援助、金融犯罪、金融制度建设、促进增长的政策、气候变化等相继进入G20财长和央行行长会议的议题范围。在G20由部长级会议机制升级为峰会机制后,议题范围的逐步扩展之势表现得更加明显。G20峰会议题由宏观经济政策协调、国际金融监管改革扩展到多边贸易体系建设、流动性过剩、发展援助、反腐败、粮食安全、能源安全、气候变化等(详见表1)。

  G20议题为什么会出现不断扩展的趋势?G20议题的扩展对其机制有效性会产生何种影响?本文将围绕这两个问题展开分析,并在此基础上对G20机制改革的路径选择进行讨论。

  一、G20议题扩展的原因

  G20议题的扩展有其特定的原因。G20机制的非正式性、成员国偏好的异质性、不同议题的相互关联、联合国谈判平台的低效使得G20的议题范围变得越来越广泛。

  1.G20机制的非正式性

  正式国际机制与非正式国际机制的本质区别在于:前者具有正式的国际法律地位,其成员国之间建立了契约型的合作关系;后者不具有正式的国际法律地位,其成员国之间建立的是保证型的合作关系。①G20机制在建立时没有以法律文件作为基础,建立以后达成的国际协议也没有法律约束力,通过的各项《公报》、《宣言》、《声明》和《行动计划》只发挥着方向引导的作用,对成员国不构成国际法律义务;成员国在G20会议上作出的国际承诺只是一种保证型的政治承诺,而非契约型的法律承诺。②因此,G20是一项非正式国际机制。

  作为一项非正式国际机制,G20不达成有法律约束力的国际协议,采用协商一致的议事规则,成员国在讨论过程中可以进行坦率、开放的非正式交流。由于没有常设秘书处,G20峰会的议题方案由轮值主席国提供,这使轮值主席国可以在议题设置上发挥较大的作用。然而,轮值主席国在设计议题方案上的优先权并不意味着议题设置的权力由轮值主席国独享。G20机制的非正式性使所有成员国都有机会将自身偏好的议题纳入会议议程。在非正式的制度安排下,各成员国可以在对话过程中根据自身偏好提出讨论某项议题的倡议,如果其倡议得到部分成员国的支持和响应,该议题就会被纳入G20会议议程。因此,G20的非正式性为其议题范围的扩展提供了制度条件。

  2.成员国偏好的异质性

  G20成员国在全球经济稳定、多边贸易体系建设等议题上有着共同的偏好。但在其他诸多议题上,不仅发达国家集团与新兴国家集团有不同的偏好,不同发达国家的偏好也不尽一致。

  八国集团峰会宣言反映了发达国家的集体偏好,金砖国家领导人联合声明则反映了主要新兴国家的集体偏好。通过解读G20升级转型后的4届八国集团峰会宣言,可以发现,发达国家集团持续关注宏观经济政策协调、多边贸易体系建设、能源安全和气候变化等议题;在全球金融危机尚未得到有效遏止的2009年,国际金融监管改革议题也受到关注。从历次金砖国家峰会上发表的领导人联合声明中可以看出,作为主要新兴国家的金砖国家持续关注国际金融机构改革、国际金融监管改革、国际货币体系改革、多边贸易体系建设、消除贫困与发展援助、大宗商品价格波动、流动性过剩等议题。上述比较说明,发达国家集团与新兴国家集团的议题偏好差异较大。由于议题偏好的较大差异,发达国家和新兴国家都有根据自身偏好设置G20议题的积极性。通过利用非正式制度安排下的议题设置机会和集团力量的支持,发达国家和新兴国家都积极发起议题设置,使一项又一项体现其集体偏好的议题被纳入G20议程。由此,G20议题在发达国家集团和新兴国家集团的推动下不断扩展。

  发达国家内部也存在议题偏好的异质性。不同发达国家为使各自偏好的议题进入G20议程,可以采用相互支持策略。比如,欧盟希望在G20会议上讨论国际金融监管改革议题和气候变化议题,美国则希望欧盟支持其实施经济刺激的政策主张。通过在议题设置上给予对方支持,欧盟和美国偏好的议题都可以获得集团力量的支持。相互支持的结果是,国际金融监管改革、气候变化、经济刺激政策等议题均被纳入G20议程。这使G20议题扩展的动力得到进一步加强。

  3.议题关联性

  除非正式性和成员国偏好差异外,议题关联性也推动了G20议题的扩展。在首届G20峰会上,各国领导人主要讨论金融危机的起源、加强金融监管和促进经济复苏。由于加强国际金融监管客观上需要改革国际金融机构和建立国际金融安全网,促进经济复苏需要加强宏观经济政策协调和解决全球经济失衡问题,此后的几次G20峰会逐步将这些议题纳入其讨论范围。要在加强国际金融监管和促进经济复苏议题上取得实效,就不能绕开国际金融机构改革、国际金融安全网、宏观经济政策协调和全球经济失衡等议题。气候变化议题与促进经济复苏也有着密切的联系。要有效应对气候变化问题,需要通过发展更加环保的工业技术来限制温室气体排放,而改用低碳技术和生产链则会创造新的可促进增长和就业的商业和投资机会。③因此,气候变化议题成为促进经济复苏议题的自然延伸。各项议题的内在关联使G20成员国在讨论某一问题的解决方法时将与之相关的其他议题纳入G20议程。

  4.联合国谈判平台的低效

  G20议题的扩展还与联合国谈判平台的低效密切相关。这一关联在气候变化议题上表现得特别明显。《联合国气候变化框架公约》缔约方大会是气候变化问题的主要谈判平台。但由于发达国家与发展中国家之间存在严重分歧以及发达国家内部缺乏一致意见,各国在哥本哈根会议、德班会议、坎昆会议等多次缔约方大会上无法达成有约束力的国际协议,欧盟已将一部分注意力转向G20机制,希望通过在G20平台上取得共识来推动全球气候变化谈判。④欧盟的积极推动使气候变化议题进入G20议程。尽管G20成员国尚未就有关气候变化的具体合作路径取得共识,但由于欧盟对气候变化议题的高度重视,这一议题将在G20论坛上被持续讨论。

  二、G20议题的扩展对机制有效性的影响

  对于G20议题是否应该扩展,存在着两种截然不同的观点。一种观点认为,G20应该将议程集中在与金融危机有关的议题上,应避免议题扩大化。⑤另一种观点则认为,G20议题不应局限于金融领域,而应该涵盖大国领导人高度关注的议题,包括发展、气候变化、能源安全以及和平与安全等。⑥持上述两种观点的分析家都是从G20机制的宗旨和定位的角度探讨G20议题扩展的合理性。前者将G20定位为全球金融危机的应对机制,后者将G20定位为全球治理的长久性机制。定位的不同导致认识的不同。在G20是维持危机应对机制的角色定位还是转向全球经济治理的长久性机制问题上,大多数成员国属意后者。然而,在G20是否应发展为不局限于经济和金融议题领域的长久性全球治理机制问题上,迄今为止的多数意见认为还有待观察而不必急于下结论。⑦

  尽管在这一问题上尚未形成明确的多数意见,G20议题向经济和金融以外的议题领域扩展的趋势已在实践中显现。由于G20机制的非正式性、成员国偏好的异质性、议题关联性、联合国谈判平台的低效等原因,这一趋势的出现有其客观必然性,G20议题的扩展之势已难以逆转。

  G20议题的扩展使更多的议题进入各成员国的政策协调范围,使各国领导人可以在各项议题之间通过“议题联系战略”寻求妥协和共识。⑧从这一角度看,有其积极的影响。然而,议题范围的扩大也会对G20机制的有效性产生不利影响,因为这使成员国难以开展有效的相互评估,使G20的“合法性赤字”增大。

  1.对相互评估的影响

  尽管各成员国在G20机制中没有遵守承诺的法律义务,但由于承诺的遵守直接关系到G20机制在政策协调和问题解决方面的有效性,承诺在多大程度上得到遵守一直是G20成员国的重要关切。为促进成员国对承诺的遵守,G20在匹兹堡峰会后建立了相互评估程序。在该程序下,各国领导人对其他成员国遵守承诺的状况进行相互评估。在遵守承诺方面表现不好的国家会在G20峰会上被点名批评。通过对不遵守承诺者的点名批评,相互评估程序对G20成员国构成了一定的履约压力。

  G20议题的扩展使各国领导人需要评估的承诺数量和范围明显增多。这使G20成员国的领导人很难在有限的时间内对其他成员国遵守承诺的状况作出准确的评估。此外,由于各国领导人在进行相互评估时需要运用与承诺议题相关的专业知识,议题范围的扩大使评估者专业知识储备量与客观需要量之间的差距变得更大,这势必会影响相互评估的准确性。在相互评估的准确性缺乏保证的情况下,即使某个成员国获得负面评估结果,其他成员国也很难令人信服地对其进行点名批评。相互评估程序对G20成员国构成的履约压力也将因此而减轻。如果相互评估程序不能对G20成员国构成足够的履约压力,这一程序就不能有效地促进成员国遵守承诺,G20机制在政策协调和问题解决方面的有效性就会随之降低。

  2.对G20合法性的影响

  G20由发达国家和新兴大国共同组成,其成员国经济总量占全球经济总量的85%。与主要由发达国家组成的G8相比,G20的代表性和合法性更强。尽管如此,G20仍然因为没有体现广大非成员国的代表性而受到批评。批评者指出,由于G20成员范围的局限性,这一机制面临着内在的合法性难题。⑨之所以存在这一合法性难题,是因为广大非成员国无法对会对其国家利益和民众福利产生影响的G20决策施加影响。随着G20议题的不断扩展,非成员国将在越来越多的议题领域成为G20决策的被动接受者,这将使G20面临的合法性难题变得更加突出。

  当前,G20在应对全球金融危机、推动国际金融市场监管改革和国际金融机构改革等方面取得的成效为非成员国带来了福利改进,从而使其面临的合法性难题得到缓解。然而,随着G20议题的不断扩展,机制有效性将很难对其面临的合法性难题产生足够的缓解作用。由于议题范围扩大会弱化相互评估程序对G20成员国构成的履约压力,G20机制在发展援助、气候变化、能源安全、反腐败等各个议题领域将难以有效地推动全球性问题的解决。其结果是,G20将难以借助机制有效性来赢得非成员国对合法性的认同。由此,机制有效性对合法性难题的缓解作用将难以存续。这将使非成员国对G20合法性的不认同感进一步上升。

  合法性的缺乏会对国际机制的有效性造成负面影响。如果一项全球治理机制缺乏合法性,那么其宣称的权威性就没有事实依据,这一机制的运作就无法获得相关行为体的支持。⑩由于这一原因,对于国际机制而言,合法性的缺乏会带来一系列的社会成本,这会对其权力、有效性和效率造成不利影响。(11)就G20而言,由于G20决策的执行在很大程度上有赖于国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织以及联合国等正式国际组织的合作和配合,非成员国对G20合法性的不认同将导致其在这些正式国际组织中对G20决策采取抵制或不合作态度,这将使G20借助正式国际组织的合作和配合来执行决策的努力难以取得实效,从而使其难以实现全球性问题的有效解决。概言之,G20议题的扩展将使其“合法性赤字”增大,进而对G20机制的有效性造成负面影响。

  三、G20机制改革的路径选择

  如上文所述,由于G20议题的扩展之势已难以逆转,G20成员国很难通过限制议题范围来减少议题扩展对机制有效性造成的负面影响。在此情况下,G20机制只能通过有针对性的内部改革,才能保持其在政策协调和问题解决方面的有效性。针对G20议题扩展对机制有效性造成的负面影响,G20机制需要从以下两个方面进行内部改革:

  1.强化部长级会议的相互评估功能

  受峰会时间和领导人的专业知识所限,G20峰会的相互评估程序难以在议题范围大为扩展的情况下对成员国形成足够的履约压力。要解决这一问题,G20需要利用部长级会议对成员国在各个议题领域的承诺遵守状况开展相互评估。相比于G20峰会上成员国领导人之间的相互评估,G20成员国的各职能管理部门负责人在部长级会议上开展的相互评估可以达到更高的准确性。这是因为:一方面,由于G20部长级会议的讨论议题集中于特定政策领域,各国部长可用于评估其他成员国在该政策领域承诺遵守状况的时间相对较为充分,这在一定程度上减少了时间因素对相互评估准确性的影响;另一方面,G20成员国部长在其负责的政策领域拥有较为丰富的专业知识和实践经验,这为相互评估的准确性提供了必要的智识保障。

  鉴于在G20部长级会议上开展相互评估具有上述优势,G20需要强化部长级会议的相互评估功能,通过在部长级会议上加强相互评估来减少议题扩展对相互评估程序下履约压力的“弱化效应”。目前,G20部长级会议已涵盖财政、金融、环境、发展、劳工和就业等政策领域,定期召开的部长级会议包括:财长和央行行长会议、环境问题部长级会议、发展问题部长级会议、劳工和就业部长级会议等。为强化相互评估功能,这些部长级会议需要将相互评估作为其重要议程,以定期相互评估促使成员国遵守其在G20峰会上做出的承诺。同时,G20还需要启动其他相关政策领域的部长级会议,并在新启动的部长级会议上引入相互评估程序,使相互评估程序下履约压力的覆盖范围随着议题范围的扩展而同步扩展。

  2.提升G20进程的开放性

  议题范围的扩大使G20机制面临的合法性难题更加突出,而出于增强G20合法性的目的,有学者提出了分选区选举G20成员国的改革方案。其具体内容是:将世界分成四个选区并将席位相应地分配给每个选区,然后将剩下的9个席位根据各个选区的经济实力来进行分配;根据目前的经济实力分布,美洲、亚洲、欧洲各有7个席位,非洲4个席位;在每个选区内采取加权投票的方式来选出G20成员国。(12)这一方案考虑到分选区选举对G20合法性的认证作用,具有一定的合理性。但其问题在于:如果按此方案实行改革,可能会出现在全球经济具有系统重要性的国家未能当选的情况,G20在全球经济治理中的有效性可能会因缺乏这些国家的参与而受到削弱。从这一角度看,分选区选举的改革方案并不可取。

  更加可行的改革方案是:提升G20进程的开放性,增强联合国秘书长、七十七国集团领导人和非洲联盟领导人在G20进程中的作用。由于联合国秘书长、七十七国集团领导人和非洲联盟领导人已被视为广大发展中国家的利益代言人,如果能够让他们参与G20进程中各项议题的讨论,G20的代表性和合法性将得到增强。(13)另一方面,如果根据这一方案实行改革,G20的成员国数量不会增加,以“系统重要性”为标准的成员构成也没有改变,G20机制的有效性就不会受到影响。因此,通过提升G20进程的开放性,G20可以在有效性不受影响的情况下增强自身的合法性,从而可以减少议题范围扩大对G20机制的合法性及有效性造成的负面影响。

  G20是一项发达国家与新兴国家共同参与的非正式对话机制。在对话实践中,G20的议题范围表现出不断扩大的趋势。这一趋势的出现有其特定的原因:G20机制的非正式性、成员国偏好的异质性、不同议题的相互关联、联合国谈判平台的低效等因素的共同作用。G20议题的扩展使成员国难以开展有效的相互评估,使G20面临的合法性难题变得更加突出,这将对G20机制的有效性造成负面影响。在G20议题的扩展之势难以逆转的情况下,限制议题范围的做法在实践中很难操作。为减少议题范围扩大对机制有效性造成的负面影响,G20需要从强化部长级会议的相互评估功能和提升G20进程的开放性两个方面进行内部改革。前一项改革可以使相互评估程序下履约压力的覆盖范围随着议题范围的扩展而同步扩展,后一项改革可以在有效性不受影响的情况下增强G20机制的合法性。二者的结合将有助于G20机制逐步转型为长久性全球治理机制。

  【注释】

  ①刘宏松:《正式与非正式国际机制的概念辨析》[J],《欧洲研究》2009年第3期,第91—106页。

  ②⑧(13)朱杰进:《非正式性与G20机制未来发展》[J],《现代国际关系》2011年第2期,第42页,第45页,第44—45页。

  ③卢尔德·阿兰达·比若里:《墨西哥在二十国集团中的作用》,杨力主编:《二十国集团发展报告》(2012)[M],上海人民出版社,2013年版,第182页。

  ④⑤Barry Carin,Paul Heinbecker,Gordon Smith and RameshThakur,"Making the G20 Summit Process Work:Some Proposals for ImprovingEffectiveness and Legitimacy",CIGI G20 Papers,No.2,June 2010,p.5,p.2.

  ⑥Stewart Patrick,"The G20 and the United States:Opportunitiesfor more effective multilateralism",A Century Foundation Report,December28,2010,pp.24-29.

  ⑦杨洁勉:《二十国集团的转型选择与发展前景》[J],《国际问题研究》2011年第6期,第55页。

  ⑨Li Wonhyuk and Francoise Nicolas,"The G20 from Seoul toCannes:Towards A Global Governance Committee",KDI andIFRI,p.6,http://www.ifri.org/downloads/ifrireportasianstudiesg20.pdf,访问日期:2014年10月22日。

  ⑩Allen Buchanan and Robert Keohane,"The Legitimacy of GlobalGovernance Institutions",Ethics and InternationalAffairs,Vol.20,No.4,2006,p.407.

  (11)Christian Reus-Smit,"International Crisis ofLegitimacy",International Politics,Vol.44,No.2/3,2007,pp.163-165.

  (12)霍米·哈拉斯和多梅尼科·隆巴尔迪:《G20机制改革与发展前景》,杨力主编:《二十国集团发展报告》(2012)[M],第276页。

  本文为作者个人观点,不代表国关国政外交学人平台观点

  文章来源:《国际论坛》2015年03期

(责任编辑:HN010)

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