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许维鸿:一带一路的PPP金融创新

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2015-01-30 09:12:10 来源:和讯网  作者:许维鸿

许维鸿(资料图)
和讯专栏作者 许维鸿

  刚刚开始的2015年,不仅是中国“十二五”规划收官之年,也是全面深化改革、推进依法治国的开局之年。在2014年各项工作的基础上,各级政府落实PPP(混合所有制)、吸引民间资本,投资于“一带一路”、国企改革等战略方向,是2015年社会各界和资本市场最期待的改革红利。其中,财政部门的改革备受期待,因为以往发改委国资委等部门以计划经济手段调控经济,已经明显不适应于中国经济新常态,产业创新转型需要更多的市场化机制。

  正是秉着这个思路,去年以来国务院、财政部、发改委都针对PPP发布了指导意见,多个省份也出台新规力推PPP;2015年1月19日,财政部更是公布了《PPP项目合同指南》,规范政府和社会资本合作合同管理工作,力求通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利,是政府和社会资本长期友好合作的重要基础,也是PPP项目顺利实施的重要保障。

  这一系列财政主导的市场化改革方向,对于建立各级政府的信用约束机制,无疑是非常重要的。坦率地说,我所熟知的很多民营企业家,并不看好PPP模式在中国、特别是“一带一路”地区的前景,因为过去十几年来,各级政府对经济的实际影响力在不断的加大,“一带一路”所涉及省份往往比起东南沿海地区经济欠发达,企业在与地方政府的博弈中,更处于绝对的劣势,合法利益往往很难得到充分保障,“依法治国”在这些领域还任重道远。

  另一方面,中央财政对于地方政府融资平台的规范,极大地压缩了地方政府的融资能力,限制了地方对于公共服务领域、环境保护项目和开发性金融的投资。在很多地方政府看来,中央倡导的PPP模式本质是一种融资模式,这当然是不对的。以西北地区的荒漠化治理为例,华北平原日益加重的雾霾威胁,让很多项目都变得愈发迫切。治霾新技术的应用需要中央和地方密切配合,投入大量资金的同时,引入私营企业家管理,以利用PPP市场化机制提升资金使用效率,降低环境治理综合成本,实质是实现中央、地方和企业的三赢!

  比起地方政府对PPP认识的不成熟,“一路一带”上更缺乏的是成熟的PPP承做企业。参考国际上市场经济更发达国家的范例,经过近一个世纪发展,政府委托的混合所有制项目招投标,已经是一个相对成熟的市场,承做企业和资本市场相得益彰——财政资金通过资本市场补贴环保公益项目,达到对地方项目增信的目的,以便于地方政府PPP项目进行特许经营权的融资安排和法律合同框架。而在中国,无论是资本市场,还是项目承做企业,都还处于对PPP摸着石头过河的阶段,特许经营权的金融市场评估也还没有体系。

  因此,推进“一带一路”的PPP公益环保项目等混合所有制创新,不仅要考虑中国延续五千年中央和地方的财政、税收、利益和义务协调问题,还需要充分考虑西北地区各级地方政府治理现代化不足的现状,考虑到项目承揽的私有企业经验不足、与政府议价能力不足的问题。如何通过资本市场,进行混合所有制的架构和金融创新,提高转移支付的效率,把PPP项目成果做实,才是综合解决政府、市场和资金矛盾的最佳途径。

  通过一年多的调研,以及在西北PPP项目投融资实践中的尝试,我认为通过搭建多方参与、市场化运作的混合所有制基金管理公司,将过去分散使用的财政资金进行归敛为一只只的PPP项目基金,并与地方政府和承做企业分别签订资金划拨合同,将补贴资金划拨职能从政府体系中分离出来,进而减少转移支付的“跑冒滴漏”,应该是现阶段破题一带一路PPP项目效率的可行之路。

  还是以前文提到的治理雾霾公益环保项目为例,以往各级政府的补贴由多个部门负责发放,不仅仅包括中央和地方的财政厅,还包括中央和地方的发改委、林业部门、农业部门、民政部门等等林林总总。本来财政下大决心、拿出来一大块资金对某一个环境领域进行治理,分到诸多衙门口的资金规模却又独立做不成大事。加上这些官僚林立,部门利益和灰色收入,让转移支付的使用效率大打折扣,这也就是为什么最成功的中国环保企业,往往未必拥有最好的技术和施工能力,却必须拥有最好的向政府要补贴能力!

  因此,将环境保护补贴发放职能从政府体系剥离出来,交由专业的PPP基金公司管理,就是最佳路径了。当然,这个政府PPP基金管理公司最好是混合所有制的,项目所在地地方政府的参与是必不可少的——例如,内蒙古的PPP基金管理公司必须有代表自治区政府利益的股东。但是,为了形成现代企业制度的制衡机制,股份结构绝对不能是“一言堂”,必须引入民营股东和中央公有制的股东,以制衡地方政府的过度“关怀”。

  股东结构设计过程中,核心央企的金融资本引入,由于其具有公有制和市场化运作双重属性,对地方PPP基金管理公司设立往往事半功倍。毕竟地方PPP基金管理公司只要公有制股东超过51%、代表地方利益的股东超过51%,就可以保证公司运作符合改革战略意图。进而,PPP基金管理公司、地方政府、项目承办私有企业,就形成了一个三角形的法律框架体系,围绕PPP项目的特许经营权进行谈判、招投标、签订合同、监督实施等一系列工作。

  在改革初期,最佳的机制创新引导部门应该是各级财政,通过对资金闸口的严格分类管理,选择具有示范意义的、可复制的环保公益项目,通过在银行设立专有资金托管账户的形式,进行转移支付的类基金管理模式,让PPP项目的招投标和执行监管规范起来。对于资本市场而言,也只有形成了清晰高效的PPP投融资模式,对上市公司标的的价值评估才是公平和可信的。许维鸿 2015年1月

(责任编辑:HN016)

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