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寻找真正的脆弱国家

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2014年04月08日16:02 来源:投资时报 

  为什么有的国家会迅速度过危机,而有的则不能?答案不只是治理水平那么简单

  来源:《投资时报》

  文|塞斯·卡普兰(Seth Kaplan)

  翻译|陈召强

  2011年在北非和西亚阿拉伯国家发生的一系列以“民主”和“经济”等为主题的反政府运动,也就是所谓的“阿拉伯之春”,令世界震惊不已。在一个将稳定视为国家力量反映的国际社会,这种震惊亦在意料之中。比如,没有人预料到苏联会解体。再比如,对华盛顿来说,更是鲜有人预料到入侵伊拉克所产生的一系列后果。所有这些都表明,我们所看到的稳定,更多的是一种幻象。

  反过来,同样也会产生误导。正如国际社会将稳定视为国家力量反映一样,它也将危机视为国家脆弱性的表现。世界上很多国家都会面临这样或那样的危机,有的危机甚至还会导致这些国家建立新的政治秩序。但从社会政治结构上讲,这些国家并非都是脆弱的。有的国家会相对容易地度过它们的“脆弱时刻”,而有的国家则不会。

  通常而言,脆弱国家在稳定和发展方面都面临一系列难以克服的困难和障碍,但这些困难和障碍都是独一无二的,因而在进行转型时,有的国家会成功,有的国家会失败。

  当前,在确定脆弱国家时,一个主要的标准就是它的治理状况,而其他一些关键因素则被忽略。比如,在2012年经合组织(OECD)发布的一份长达108页的、关于脆弱国家的报告中,聚焦点就是纵向的“国家与社会的关系”以及社会冲突,完全忽略了横向的“社会与社会的关系”,比如不同的族群、宗教团体和意识形态群体之间的关系。

  在突尼斯和埃及的转型悬而未决之时,在利比亚和缅甸进入关键时期之时,在阿富汗和伊拉克仍处于战乱之时,我们需要有一个明确的框架来确定哪些国家处于脆弱状态。更重要的是,我们需要了解这种脆弱性背后的真正原因,并找出有效的应对方案。

  国家脆弱性

  在过去的10年里,国家脆弱性已经被列入美国和其他发达国家的外交政策议程。正如国际问题专家罗伯特·罗特伯格(Robert Rotberg)在“9·11”事件之后所说的,“基于当前面临的恐怖主义威胁,失败国家的问题已经超越了先前的人道主义维度。”在21世纪这样一个日趋一体化的世界,没有哪个国家—无论它多么强大—可以免于来自脆弱国家的有组织的极端主义团体的威胁。

  时下,脆弱国家已经成为一个备受关注的研究课题,但在辨认脆弱国家的特质以及如何确定一国为脆弱国家的问题上,各方仍未达成一致意见。当前关于脆弱国家的定义有不少,但引用最广的是美国《外交政策》(Foreign Policy)杂志与和平基金会(Fund for Peace)共同推出的失败国家指数(FSI)。每年,FSI都会按照12项社会、经济、政治和军事指标对各个国家进行排名。2012年,索马里在“失败或正走向失败的国家”中排名第一,紧随其后的是刚果民主共和国、苏丹和乍得。此外,英国的国际发展部(DFID)、美国的政治动荡工作组(PITF,前国家失败工作组)、布鲁金斯学会(Brookings Institution)、世界银行(World Bank)和经合组织也都会发布有关失败国家或治理不善国家的排名报告。有时候,这些机构的研究结果会迥然相异。

  不可否认,每个清单都有其优点所在。然而,它们关注的只是国家脆弱性的假定症状或外在表象,因而描绘的也只是一个带有误导性的“脆弱世界图”。实际上,它们的一些治理标准与一国政治或经济前景的关联度并不是很大。比如,FSI所采用的“人口快速增长”指标,如果一国经济处于蓬勃发展之中,那么这未必会导致政治动荡;世界银行将“收入水平”作为一个指标,认为贫穷在脆弱性中扮演着重要角色,但这是一个缺乏实证证据的论断(相反,很多脆弱国家都属于中等收入国家,比如尼日利亚和巴基斯坦);“政权类型”是很多指数都采用的一个指标,但该指标会将很多有着不同特征的国家归到同一类别中,比如中国和2011年的利比亚,它们采用的都是所谓威权主义体制,但除此之外,两国并无其他共同之处。

  “治理不善”—尤其是西方国家定义的治理不善—不应作为国家脆弱性的唯一衡量标准。用西方的标准来看,一个存在腐败或选举舞弊现象的国家并不是一个“善治”的国家,但这样的国家可能有着很强的包容性,而且国内政局也非常稳定。用哈佛大学教授梅尔里·格林德尔(Merilee Grindle)的话说,“能够提供重要公共产品—必要的基础设施、农业扶持制度和管理良好的学校等—的‘足够好的治理’会以多种形式存在。”

  从衡量脆弱性的诸多治理指标来看,东亚很多国家的得分都很低,但实际上它们并不是脆弱国家,比如印度尼西亚和越南,它们一直都被归入最腐败国家行列。正是由于在这些指标上得分过低,在2005年的FSI排名中,它们的脆弱程度甚至高于尼日利亚、冈比亚和利比亚等事实上更脆弱的国家。

  基于症状的预判也存在众多问题。有些国家很少会表现出脆弱性症状,只有在遭遇危机时才会暴露出所有缺陷。另外一些国家,比如朝鲜和巴基斯坦,外在症状很明显,而且也的确存在深层次的问题,但它们却表现出了很强的适应性。

  有些国家的排名会呈迅速上升或下滑趋势。在2005年的FSI脆弱国家排名中,巴基斯坦排名第34,但一年之后,它的排名却飙升至第九,表明随着国内恐怖主义的出现,它的脆弱性进一步加剧。尼日利亚的排名从2005年的第54升至2011年的第14,表明始于1999年的民主转型已经丧失希望。“阿拉伯之春”暴露出了很多原认为很稳定的国家的脆弱性。2010年,叙利亚在FSI中的排名为49,利比亚和巴林的排名分别为111和133,似乎都不太可能出现动荡局势。

  在脆弱性问题上,一个不容忽视的事实是,大大小小的危机会定期袭击世界各国。这些“脆弱时刻”,也就是一国全力应对冲击的持续时间,通常会对那些缺乏适应力的国家造成破坏性影响。它们会导致脆弱国家进入转型期,随之而来的则是旧政权的瓦解和新政权的巩固。这类危机包括经济萧条、势均力敌的选举、食品价格飙升、分离主义运动、猖獗的犯罪活动以及战争等等,因为这都需要一国采取非常规行动予以应对。

  “脆弱时刻”持续的时间或长或短。在有的国家,可能只会持续几个星期的时间,比如2000年美国备受争议的总统大选。与之相对,肯尼亚在2007年大选之后的“脆弱时刻”却持续了好几个月的时间(有人认为持续了数年之久)。在2003年被入侵之后,伊拉克国内出现了多个竞争性派系;该国的“脆弱时刻”已经持续了10年之久。为什么有的国家会迅速度过危机,而有的则不能?只有了解了这个问题,才能真正区分哪些是稳健国家,哪些是脆弱国家。

  重新评估国家的脆弱性

  一国度过危机的能力主要取决于两个因素:争取国内民众合作的能力以及通过正式或非正式的制度引导民众应对国家挑战的能力。这两个因素将会塑造政府与公民的互动方式,官员、政客、军人和商人的行为方式,以及国外力量帮助提升治理能力的效力。简而言之,它们会决定一个社会培育治理体系的能力,而这也是实现发展和进步的先决条件。

  脆弱国家在这两个方面都存在缺陷。在追求公共产品方面,它们的民众缺乏与国家合作的意愿和能力。换句话说,它们缺乏一种政治认同。在孱弱的或运转失调的制度下,这种政治认同的缺失会引发一种严重危害国家合法性的恶性循环,进而导致极不稳定且难以改革的政治秩序。认同是创造合法性的关键因素之一,因为合法的政治秩序通常建立在有凝聚力的群体之上,并会采用反映该群体历史演变的制度。而具有凝聚力的认同也依赖于很多因素。历史和认同比民族同质性或宗教同质性更为重要,印度和印度尼西亚所拥有的内部凝聚力就是证明。

  有着强烈社会认同的国家是建立在一个“想象的共同体”之上的。这个由康奈尔大学教授本尼迪克特·安德森提出的“想象的共同体”可以将爱国者和局外人区分开来。以自然亲近性和组织忠诚度为特征的共同认同会促进国家的发展,确保国家的稳定,提升治理水平,并会强化危机应对能力,因为共同的挑战会激发民众的合作精神。比如,在1997年亚洲金融危机之后,韩国国民大都会避开争论,为国家稳定而甘愿做出自我牺牲。他们排队捐赠贵重物品,包括黄金、婚戒、珠宝和奖牌等,以此来表示他们对深陷困境的国家经济的支持。在缺乏政治认同的国家,比如黎巴嫩,民众决不会采取类似的自发行动。尽管黎巴嫩的国歌是《我们为了国家》,但在2009年,贝鲁特的街头却打出了“我们为了哪个国家”的标语。由此可见,“为了国家”也不过是一个空洞的口号而已。

  在缺乏社会凝聚力的国家,政治分裂和孱弱的治理机构会相互作用并形成一个不断恶化的反馈环,进而危及国家的合法性。政治分裂会使国家难以成立可提供必要公共服务的治理机构,而这些机构的缺失又会加大分裂。正如纽约大学教授威廉·伊斯特利(William Easterly)所言,“在缺乏有效制度的情况下,多元性只会阻碍经济增长。”

  转型凸显国家脆弱性

  相比于其他任何类型的“脆弱时刻”,转型更容易测试出一个国家的脆弱性,因为它会创造一种权力真空,并会以难以阻挡之力将社会情绪发泄出来。需要指出的是,即便是社会凝聚力强、制度化水平高的国家也会面临转型,比如“二战”后的日本,1989年的波兰或1991年的斯洛文尼亚。

  面对这些压力,稳健国家可以依赖强大的社会纽带、信任和一系列可协调不同意见的非正式制度,而脆弱国家却只能坐等形势恶化。这样一来,在稳健国家,转型中释放出来的力量会将这个国家的民众更紧密地团结起来,而在脆弱国家,这种力量则会让社会分崩离析。

  即便在政府垮台的情况下,稳健国家也能保持正常运转。领导人会以一种建立信任和强化关系的方式解决纷争,进而建立新的、可被广泛接受的政治秩序。而在脆弱国家,情况则往往相反。在转型期间,领导人会以各种破坏信任和弱化关系的方式进行竞争,最终收获的将是一个缺乏合法性的、不稳定的政治秩序。在第一种情况下,权力真空会被迅速填补,而在第二种情况下,危机会发挥离心机的作用,最终割裂整个社会。

  不妨对比一下“阿拉伯之春”中的突尼斯和叙利亚。在突尼斯,主要的政治力量迅速达成协议,合力推动国家转型。虽然这个国家面临很多问题,但这种转型仍是在相对和平的方式下进行的。即便是在一个有着凝聚力的社会,新的政治秩序的巩固也需要时间。突尼斯表现出来的凝聚力表明,它会以一种相对稳定的、有序的方式推动转型成功。在叙利亚,反对派力量几乎在任何一个层面上都无法达成一致意见,最终导致整个国家陷入漫长的流血冲突之中,而最终出现的或许还是一个独裁领导人。有一种观点认为,在突尼斯和叙利亚的转型过程中,之所以会出现两种不同路径,原因在于两国政治精英的选择,而他们的选择是历史和社会政治的产物:突尼斯接受变革,叙利亚抗拒变革。实际上,这只是一种有条件的假定。

  相对而言,突尼斯是一个有着一定社会凝聚力的国家,它有着庞大的中产阶级群体,而且这个群体愿意接受欧洲的价值观念。它的政府中存在这样或那样的问题,比如官僚主义和效率低下等,但至少能保持正常运转。最初,军方或倾向于保护旧的体制,但在转型开始之后,它很快掉转方向,并承诺不干预政治。相反,由于民族、地域、宗教和意识形态的差别,叙利亚国内存在众多竞争派别。中产阶级相对孱弱,与国际社会接触有限,而且也没有经历过现代国家的洗礼。该国缺乏制度化体系,政府中裙带关系和腐败现象盛行,而且军方有着明显的政治派别倾向。未来,决定两国命运的将是争取国内民众合作的能力以及通过制度引导民众应对国家挑战的能力。

  国家归类

  如果按照社会凝聚力和制度化水平对国家进行划分,那么脆弱国家面临的困难将一目了然。在图1中,按照政治认同分裂程度和政府能力水平,国家可被划归4个类别。需要指出的是,在很大程度上,政治认同分裂与社会凝聚力是相互对立的,而制度孱弱的国家,其政府能力通常也较弱。

  第一类国家是政治认同度较高、政府能力较强的国家,这包括几乎所有的发达国家以及土耳其、中国和智利等发展中国家,它们是真正意义上的稳健国家。只有这个类别的国家才具有完全应对发展挑战的能力。第二类是政治认同度较高但政府能力较弱的国家,它们处于相对稳定状态,但运转效率低下。如果它们能够建立良好的投资环境并能提升政府能力,那么未来前景会非常广阔。第三类国家是政治认同度较低但政府能力较强的国家,比如俄罗斯或乌兹别克斯坦,它们天生就具有一种脆弱性,而且处于潜在的不稳定状态。第四类国家是政治认同度较低、政府能力较弱的国家,它们非常脆弱且处于极不稳定状态。脆弱国家主要集中在第三和第四类国家中。

  一个国家不会永远归属某一特定类别,虽然从脆弱走向稳健需要时间。比如,在独立后的大约100年里,所有拉丁美洲国家都曾经历过不同程度的不稳定状态,但随着时间的推移,这些国家变得越来越稳定,也越来越发展。另外,国家也会退步到不稳定的政治秩序中。

  有的国家可能横跨两个类别。比如马来西亚,它有3个主要派别,而且过去也曾发生过族群冲突。但经济的快速发展、政治的日趋稳定,以及政府推出的旨在消除社会和经济不平等的措施强化了这个国家的凝聚力。也就是说,马来西亚既属于第三类别,也属于第一类别。

  国家类别与转型

  这种分类可以清晰地看出各国是否已经做好了应对“脆弱时刻”—尤其是转型—的准备。比如,在图1中,非洲和中东地区就提供了明显的对比案例。除少数例外,这些地区的大多数国家都可以划归右侧类别。在赢得独立之后,非洲和中东地区几乎没有出现一个具有较强社会凝聚力或较高体制化水平的国家。殖民地时期,西方国家任意描绘的边界将身份完全不同的群体强行划归到一起。殖民主义者忽略了这些国家基于当地环境而发展起来的制度、规范和治理体系,将西方的国家概念强行嫁接到不同形式的政府和社会组织之上。因此,这些殖民地国家几乎没有任何可以将不同族群连在一起的体制或治理体系。不过,处于第一类别中的土耳其和以色列是例外,这两个国家的人口都有着较强的社会凝聚力,而且政府官员在管理大型组织方面也有着广泛的经验。

  就伊朗来说,其政府的治理能力并不是很强,而且制定的政策也有损未来的发展前景,但从另一方面看,它具有较强的社会凝聚力和较长的自治历史,因而现政权可以相对轻松地实现任何转型。在“阿拉伯之春”中,突尼斯和埃及(属于第二类别)取得了最大程度上的成功,这是因为两国有着相对较强的社会凝聚力和相对较高的体制化水平,可以稳步推进改革进程。当然,高素质的领导层也是一个至关重要的因素。

  相比之下,在争取国家独立的过程中,黎巴嫩、叙利亚和伊拉克(属于第四类别)并没有出现民族团结,而且也缺乏可以组织和治理国家的政治精英。毕竟,在“一战”之前,世界上并没有黎巴嫩人、叙利亚人和伊拉克人(生活在这些地区的什叶派教徒、逊尼派教徒、库尔德人、阿拉维派教徒和马龙派教徒等等,都归属奥斯曼帝国)。因此,它们就需要建立新的国家认同和新的国家治理体系。从叙利亚最近发生的国内骚乱来看,这个国家明显缺乏一种国家认同,而且体制化水平也很低。

  在撒哈拉以南非洲地区,博茨瓦纳是唯一具有较强社会凝聚力的国家,也是该地区少有的几个能够跻身于第一类别的国家之一。自1965年赢得独立以来,它定期举行竞争性选举,实现了相对较高的自治效率。尽管该国的经济是建立在一种自然资源(钻石)基础之上的,但它却没有遭受“资源诅咒”,而原因就在于较强的社会凝聚力和较高的国家治理水平。

  除南非这个拥有独特历史、并在1994年实现成功转型的国家外,撒哈拉以南非洲地区的大多数国家都在经历脆弱国家的典型“病疾”。在它们之中,能够应对“脆弱时刻”的国家屈指可数。

  对亚洲来说,这个衡量国家脆弱性的框架也具有重要寓意。在东南亚,缅甸是一个有着长期民族分裂历史的国家,这也让它沦为该地区最不发达的国家之一。因此,它的转型将是一条漫长的坎坷之路。相比之下,该地区的另一个国家—中国就具有强大的应对“脆弱时刻”的能力。与其他发展中大国相比,它具有得天独厚的实力,除了较强的社会凝聚力外,政府机构的效率也相对较高,但变数在于,它能否有效解决日益加大的贫富差距问题等。

  脱离一国特定历史、地理条件、文化背景和制度现状而采取的政策往往会收到适得其反的效果。就国际社会而言,它必须针对不同的脆弱国家采取不同的措施,以帮助其解决危及稳定和阻碍发展的根本挑战。

  外部援助在解决脆弱国家问题上发挥着重要作用。不过,这种援助不应仅局限于安全领域—比如美国对也门的支持,其他领域更需要帮助,比如司法系统、警察系统、教育系统和经济部门等等。此外,国际社会的领导者也应充分认识到脆弱国家所面临的巨大挑战,对问题的解决做好长期准备。

  (作者系以色列亚洲中心主席、阿尔法国际咨询公司管理合伙人,长期研究脆弱国家问题)

  (完)

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