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邓聿文:三中全会公报赋予财税改革关键地位

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2013年11月14日07:17 来源:和讯网  作者:邓聿文

邓聿文(资料图)
和讯专栏作者 邓聿文

  三中全会尘埃落定,市场出现不同解读。我认为,三中全会基本符合市场预期。全会公报虽然对早先热炒的金融改革着墨不多,对国企也没提破除垄断,这可能会让一些人失望,但是,公报还是有很多亮点的。比如,公报明确提出中国改革的最高目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化;决定成立中央改革协调领导小组和国家安全委员会;在政府与市场、国有经济与非公经济、司法体制、农民产权、建立现代财政制度等方面都有新的提法和表述;在改革的方法论上,强调加强顶层设计和摸着石头过河相结合,整体推进和重点突破相促进等。

  我想就全会提到的财税改革谈谈。公报对财政体制改革的表述是,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。

  这段表述在公报的分项改革表述中字数是比较多的,说明财政改革受到了中央的重视。这与财政的功能有关。财政是最能体现国家意图和目标的一种政策工具。一般来说,财政政策的目标是通过其职能来实现的。中国的财政有两个基本职能,即收入分配与资源配置。前者是财政本质最直接、最具体的反映,是国家为了实现自己的职能,把财政作为一种分配手段,从社会再生产过程中筹集一定数量的物质资料,然后供应安排出去的客观功能。后者则是在我们目前的体制下财政所特有的职能,也就是国家通过财政对经济运行中的资源进行直接干预,影响资源的流向和流量以达到符合意向的资源分布状况,以弥补市场失灵所造成的资源浪费。

  在这里,财政是国家治理的基础和重要支柱是个新提法,而建立现代财政制度则直接与此相呼应,它构成了推进国家治理结构和治理能力现代化的重要组成部分。要建设法治政府和服务政府,提高国家的治理能力,财税改革无疑是必不可少的一环。甚至在很多专家看来,不仅是重点,还是打破中国诸多影响发展和稳定的痼疾的很好的突破口。道理很简单,政府要干事,必须以钱为后盾,一个越是雄心勃勃的政府,越要依赖于钱。所谓军马未动,粮草先行,没有可支配的收入,现代政府就像美国前阶段演绎的那样,关门了事。

  从中国的情况来看,因为政府处于强势,对钱的支配权更大,财税体制改革不但涉及政府和企业以及民众的分配关系,也涉及到中央和对方的事权和财权配置,还对促进政府职能转变,打造透明政府关系密切。甚至某种意义上,也是政治改革一个很好的切入点。

  那么,如何改革财税体制?这就需要看我们目前的财税体制存在什么问题。我觉得,最大的问题是我们的政府还是生产建设性政府,财税的分配也是按照这样一个模式来进行的,简单地说,就是政府用于自身消费支出多,用于公共服务少;用于投资多,用于民生少。这种支出结构的危害是,财政支出过多地用于建设和投资领域,既干扰了市场价格信号,也使得民众需要解决的问题没有得到重视。很多民生矛盾都是由此引起的。

  其次,税收结构不合理,表现在:一是以增值税为主体的间接税所占比重高,而以消费税和所得税为主体的直接税所占比重少,它产生的后果就是,既加重了企业负担,抑制了企业活力,也使得税收手段对于经济和收入分配的调节作用有限。因为企业是增殖税和所得税都要缴的,而直接税对调节收入分配作用明显。二是宏观税负较重,非税收入较多。按国际可比的全口径核算,我国的宏观税负占GDP比重已在35%左右。宏观税负中,各类非税收入占45%左右,这样一个税制结构,显然不利企业发展。三是在所得税中,工薪阶层的个税税负较高,同时征管完善,而财产税、遗产税、赠予税缺失,恶化了收入分配关系。

  第三,财政体制特别是预算不透明。所谓透明政府,一个方面就是政府的财政收入尤其是预算收入要公开透明。我们目前在这方面还做得不够好。预算不透明的一个表现,是各种非税收入很多,没有纳入统一的预算体制,缺乏监管。另一个表现是,政府财政资金的使用不规范,这特别体现在中央的转移支付方面,屡禁不绝的“跑部钱进”现象与此有非常大的关系。另外,预算的法律约束不强,很大程度上,领导对财政资金有相当大的支配权。预算的公开性和透明性不足,不但会产生腐败,而且导致资金使用的低效率。

  第四,中央与地方的财权和事权严重失衡。一般来说,中央财政收入在全国财政收入中占比大概50%多一点,支出却只有30%左右。虽然其余70%的中央财政收入是通过一般性转移支付、专项转移支付和和地方税收返还还给了地方政府,但总归是中央收了“大头”、花了“小头”,地方收了“小头”,花了“大头”。这种情况自分税制改革后就开始出现,它导致的一个恶果,就是土地财政的泛滥,地方尤其是地市以下的基层政府,没有钱来支撑经济建设和民生支出,只能打土地注意,但这样一来,又推高了房价。

  大体来说,中国的财税体制存在这四个方面的大问题。因此,改革也重点解决这些方面的问题。从三中全会的表述来看,财税体制改革也集中在这几方面。

  在财税改革中,需要注意的一点是,我国的经济建设还将处于一个较长阶段,同时,公民的社会福利又必须加强,而税收收入的增速却呈下降态势。基于这一点,应以稳定现有的财力规模为基本出发点来设计改革路径。方向是,调整和完善税制结构,推进结构性减税,以降低企业和个人负担;实行全口径预算,强化人大对预算的监管,提高预算透明度;以事权合理划分重新确定中央和地方的财力配置,像“383”方案所建议的,第一步可以将包括基本公共服务和存在地方保护和重大外部性的事权上收中央,并进一步调整优化税收划分和转移支付制度;以民生投入为重点,建立一套公共服务的最低标准体系,让广大低收入阶层首先受益。

  可以说,一定程度上,财税体制改革在整个改革中非常关键,改得好,对促进经济发展,民生改善,民权保障,都有非常大的作用。

   作者简介:邓聿文,和讯网专栏作者,供职于中央党校学习时报,民革中央社会与法制委员会委员,香港天大研究院特邀研究员、中国问题观察者,多家报刊专栏作家,知名评论家,《幸福的权利》《中国必须赢》、《中国经济大突围》等书作者,主要关注和从事中国社会的转型与改革研究。

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