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刘艳:微时代的政府公信力重构

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2013年01月16日07:27 来源:和讯网  作者:刘艳

北京大学房地产发展研究基金中心特约研究员 刘艳(资料图)
北京大学房地产发展研究基金中心特约研究员 刘艳(资料图)

  人类社会关系的核心构件是信任,信用体系则是对社会信任的制度规范。人类政治生活的本质也是一种社会关系的搭建,根据现代政治的观点,政治生活的需求是通过委托第三方即政府来实现公共服务的供给进而得到满足的,这也是政府的起源与存在必要性。随着公共需求的数量与种类的不断增加,政府被赋予了数量更多力度更强的行政权力。同时,事实经验表明,民主政治进程推进的目标不是将政府推到人们政治生活的边缘,而是成为实现公共利益的核心动力,毕竟现代社会的复杂多变需要一个强有力的权力运转主体组织和配置社会公共资源,但问题也随之而来,政府是公共服务的提供者,是社会契约关系的维护者,是公共信用的建立者,但是,政府自身的公信力又由谁来塑造和维护呢?

  面对人类进入信息化社会后,信息技术带来了政府公开一切的技术可能性,这必然会刺激公民获取公共信息的权利意识,对政府的信任要求不是降低而是提高了。那么,作为当前集互联网技术快速传播优势于一身的各种“微”信息传播平台,又会对政府的公信力产生什么样新影响新动力呢?

  一、微时代与政府公信力内涵辨析

  所谓微时代,是对信息技术中一种互联网技术产品的概括,即以微博作为传播媒介代表,以短小精炼作为文化传播特征的时代,微时代信息的传播速度更快,即时性强,传播的内容更具冲击力和震撼力。对于接受者而言,消化信息的时间非常有限,而信息内容与数量却异常丰富。目前国内微产品以微博为代表,其140字微博的流行,促进阅读进入“微时代”,人们通过亲身写微博、发现场图片、读微博之后,实现了对公共社会的参与与意愿表达。微时代信息传播的重要特征就是终端传播工具的移动性、传播速度的瞬时性、信息传播结构的扁平化。

  各种微博产品所带来的,不仅仅是互联网的新形态,也是媒体传播的新格局。它们以外包式的新闻聚合起每一个微小的个体,即参与政治生活的公民,这种“微信息”和“微交流”甚至推动着“微革命”。把微博和革命联系起来的,是伊朗在2009年6月围绕选举而发生的抗议。德黑兰在大选之后的骚乱消息像野火一样在Twitter(美国社交信息传播网站)上传播,并被BBC和NPR这样的新闻网拾取并在全世界予以扩散。由于德黑兰封锁了手机短信传送并屏蔽了若干网站,Twitter成为伊朗人满足信息渴望和对外发声的替代网络。微时代的对政治秩序的影响原理在于:某个体分享了某个观点,更多的个体看到之后继续分享给其他人。通过这样不断地分享,就可以实现群体决定。公民无法参与国家最高权力的分配与运用,即宏观政治,通常参与的是日常化的微观政治。对微观制度的参与虽然并不必然地在逻辑上可以推导出宏观结构的调整。但是,当个体因为认同某个观点而不断分享时,他们就聚集起来,形成一股力量,一股甚至可以改变国家政策、社会秩序的力量。

  所谓政府公信力,可以追溯到人类社会对“信”这个概念的传统理解,我国思想文化传统中并不缺乏“信”的理论。比如信与实、信与约、 信与道德、信与功用、信与事先承诺、信与利、信与义都已经包含在经典文献,在古代传统政治体制下的政府信任概念局限于政府的主观意识宣传,缺乏被统治者的参与和认可。现代政治学意义上政府公信力源自社会契约理论,是指政府在公共社会中获得信任的程度与能力,这种信任的主体正是与政府达成契约关系的公民。当政府按照事先约定兑现公共服务承诺时,这种公信力不必然提升,但是当政府未能兑现承诺甚至刻意隐瞒真相时,政府公信力则必然下降,这也就是政府公信力提升过程不可逆的现实困局。相反,当政府正确且熟练的掌和运用与公民建立信任关系的技术工具时,则能够获得公信力的维护和提升。在现代信息社会,政府公信力不仅代表的是一种执政形象和执政合法性,更代表着一个政府的执政能力,这种政府能力运用到国家发展上则是一种国家软实力的体现。

  二、政府公共信用体系重构的路径选择

  人类社会中的公共权力自产生起,便面临不断证明自身存在合理性与正当性的问题。政治认同作为公众对政治权力的一种政治评价,与政治合法性是紧密相关的,是政治合法性产生的中介。从政治统治者的角度来看,政治认同本质上就是追求自身政治合法性的问题,从被统治者角度来看其实是个政治评价的问题,外化为政府公信力水平的高低。任何政治系统只有赢得社会成员的广泛认同,才能形成凝聚力并维持公众对政治系统最大的忠诚与信仰,并由此获得社会政治稳定的内生动力。政府公信力作为一种政府能力,与掌握国家军队等强制暴力性权力不同,其具有非强制性,即要获得公民的“心服口服”,政府公信力的终极目标是获得公民的忠诚与信仰,这种意识形态层面的目标在现代社会中依靠的不是简单的宣传灌输,而是依靠建立制度化的政府公共信用体系来实现的,这种政府公共信用体系实质上是公民对政府掌握公共权力的合法性和正当性的认可体系。

  微时代之前,即20世纪后期开始,政府就不断受到因信息技术革命而带来的治理危机,政治集权、寻租腐败、愚民统治等权力行为越发受到约束,不管政府主观上是否愿意,政府管理变革已不可避免,而社会就在这种政府与公民的博弈磨合过程中取得进步。微时代的到来更是给政府应对来自未知社会个体的质疑提出了更加严峻的挑战。微时代对政府公信力的挑战性启示在于当今社会的变化与技术进步只会越来越快,政治参与的开放程度只会越来越大,这已经成为不可逆的时代发展趋势,政府能选择公信力提升路径只能是顺势而为,以微信息之道应对新的危机,即适应环境、反思制度。这必然带来政府公共信用体系的重构,这种重构不是简单的再造,是对现有危机管理资源的重新配置,对信用危机管理理念的纠偏。

  要选择好政府公信力提升的方向和路径,首先要分析造成政府公信力流失的关键因素并权衡由于政策路径依赖带来的重构成本。公民对政府的不信任是一种根据客观事实而作出的主观认识,政府的失信行为与失德违法行为让公民对政府信心和信任。政府公信力流失的主要因素来在政府与公民两个方面,政府方面的制度缺位和权力失衡是根本原因,公民诉求表达缺乏制度性渠道,只能借助诸如网络等平台,当网络也受到“删贴”等管制时候,开始寻找发即时微博等方式,至少在第一时间不会被删掉(有相当一部分网友能看到)。因此,不管政府动用多少人力物力财力都无法完全让公民的声音彻底销声匿迹。另一方面,公民的民主意识随着社会教育水平增强以及国际国内交流的日益增多也在不断提高,特别是当公民在现实中发现与政府宣传报道不一致的政府行为的时候,公民不但会失去对某个政府行为的信任,而更严重的后果是公民对政府其它哪怕是正确的行为和信息公开也会产生不信任,发生政府信任的逆向选择,即所谓的“宁可信其无不可信其有”。总之,在对政府的监督方面,公民对媒体监督的依赖程度越高,对政府的信任程度就会越低,所谓网络反腐就是如此逻辑。

  三、提升政府公信力的制度设计要点

  提升政府公信力的方向和路径明确后,政府公共信用体系的制度设计是实现路径目标的实现手段。政府公共管理有待变革的方面很多,而根据对政府公信力升降的诱因分析,制度设计的关键环节围绕政府公信力评价体系展开,因为公信力归根结底是公民对政府的评价认知。政府公共信用评价体系的运行规则要从两个角度进行设计,一是在政府内部管理体系建立公共信用考评机制,作为政府绩效考核指标;二是在公共服务过程中建立向全民开放的政府公共信用评价体系,并通过法规政策保证强制性执行,评价信息的收集可通过各级行政区设立实体采集点、政府网站、微博、电子邮件、电话等方式进行,信息采集后的统计处理方法和过程予以公开,做到过程与结果的双重透明。

  建立政府公共信用评价体系本身不是目的,评价体系只能作为考核政府公信力的决定性参考依据,个体行为约束机制的奖惩机制,对于政府行为的约束方法主要是在宪法和法律框架基础上建立行政问责机制,对失信于民的政府部门与官员进行行政和法律层面上的追责。没有行政问责机制,意味着当政府因守信的产生的成本比失信行为所需承担的执政成本低的时候,政府取得公共信任的动机不足,进而选择不守信,最终必将导致政府公信力的进一步降低。

  信息技术的革新给政府公开透明带来的不仅仅是挑战,而更是重拾或提升公信力的机遇。公民通过微博来表达看法和诉求,政府同样可以利用微博作即时沟通,当然前提是政府不能利用手中的行政权力试图屏蔽公民所发信息,任何超出宪法边界的管制行为首先就是违法的,对于网络上的真假信息,政府能做的就是回应式危机处理,而绝非封杀式危机处理。

  政府公信力制度设计过程中要特别建立针对底层社会成员利益诉求的通道。微时代,微技术让公民特别是底层社会成员拥有的表达政治经济诉求的工具,而这个群体对社会的绝望往往是引发社会动荡的主因。中国经济急速转型,经济分化剧烈,社会分化明显,出现了“利益直接受损群体”。他们际遇不顺,社会地位下降,总体上沦为低收入弱势群体。他们对物价上涨特别敏感,对贫富差异特别愤怒,对官员的傲慢以及不作为、乱作为特别反感,怨天尤人情绪尤为浓厚,其抱怨代表了“民怨”的很大部分。底层社会的民怨已成聚集社会张力的核心动力,稍有不慎,就有可能将隐忍的社会不满表面化,演化为激烈的社会冲突,对社会稳定起着强大的破坏作用。社会公共政策必须对他们给予更多倾斜,且施以实实在在的社会救助。

  四、小结

  “当政府不受欢迎的时候,好的政策与坏的政策都会同样得罪人民”,古罗马政论家普布里乌斯•克奈里乌斯•塔西佗这样解说他的执政和思考结论。这就是著名的“塔西佗陷阱”,在中国思维语境里是以寓言“狼来了”和典故“烽火戏诸侯”来表达的。“塔西佗陷阱”作为西方政治学的一个定律,用在政府公信力问题中,可表达为,当政府不受信任的时候,政府怎样做都会受到公众的质疑和批评。但是,面对公信力的下降,任何明智的政府都不会选择“自暴自弃”,而是会“知难而进”,毕竟应对信任危机的最佳途径是亡羊补牢。

  就像当初没有人能准确预料到网络信息技术能给人类的政治经济生活带来如此翻天覆地的变化,今天的微时代也正在经历这个过程。个体将信息进行分享的时候就是信息快速传播的时候,政府如果墨守成规,未能占据公信力塑造的主动地位,那么后果只能是失信于民,最终丧失政府公共管理的合法性和正当性。

  作者简介:刘艳,和讯专栏作者,北京大学政府管理学院博士生,独立财经评论员,北京大学房地产发展研究基金中心特约研究员。先后毕业于中国传媒大学、长安大学,土地资源管理硕士。专注于时政财经分析、房地产行业分析、房地产股权投资基金研究。曾任职某外资地产集团战略投资部,现任中企资本CFO。

    本文内容为作者应和讯网专栏之邀,独家授权和讯网发布。和讯网邀请各界名家开设专栏,为读者提供趣闻博见。敬请读者关注更新。(点击进入刘艳专栏)

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