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刘纪鹏:对我国发行市政债券的思考

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2012年12月24日07:57 来源:和讯网  作者:刘纪鹏 张雷

中国政法大学资本研究中心主任 刘纪鹏(资料图)
中国政法大学资本研究中心主任 刘纪鹏(资料图)

  金融危机、欧债危机对欧美国家的经济造成了重创,与此同时,我国的经济增长也出现了问题,“三驾马车”三去其二——外贸一蹶不振,国家巨额投资计划副作用逐步显现,扩大内需成为拉动我国经济继续快速前行的唯一力量。而在国民人均可支配收入普遍不高,社会保障制度尚不完善的情况下,提振内需的抓手又在哪里呢?李克强副总理曾在不同场合强调“扩内需的最大潜力在城镇化”,要向改革要红利。

  城镇化不仅是我们扩大内需的潜力所在,也是现代化的应有之义和基本之策。十八大报告明确提出要积极稳妥推进城镇化建设,能否走出一条科学、可持续的城镇化之路,关乎中国的现代化全局。但是城镇化是一个综合性问题,涉及到人口、资源、环境等方方面面,尤其是如今城镇化建设资金主要来源于国家财政拨款,而国家的财政资金总是有限的,如果不改变如今的这种城镇化建设依赖于财政拨款的情形,我国的城镇化建设将会不可避免的出现烂尾现象。

  市政债券是缓解地方政府公共设施建设资金不足、改善地方财政状况、推进一国债券市场健康发展的重要工具。市政债券(Municipal Bond)起源于美国,已经有 200 多年的历史,是指地方政府及其授权代理机构发行的用于支持当地城市基础设施和社会公益性项目建设的有价证券,是地方政府筹集资金的重要手段。由于极少出现违约情况,市政债券也被称为“银边债券”。在欧美发达国家中,市政债券作为一种高效的融资方式和一种安全的投资渠道,既广受市政基础设施建设的主要承担者——地方政府及其附属机构的欢迎,也为追求稳健收益的广大机构和个人投资者所青睐,在融资和投资两端都有现实需要。

  在我国,由于地方政府受《预算法》的约束,无法通过发行市政债券进行融资。在地方政府所筹集到的基础设施建设资金远远不能满足实际需要的情况下,地方政府积极寻找创新的融资方式来规避法律约束,于是产生了“准市政债券”。“准市政债券”是指那些由代地方政府行使职能的专业投资公司(城投公司)代表地方政府发行的、所募资金用于城市或地方基础设施建设的企业债券(也被称作“城投债”)。我国“准市政债券”的规模已经很大,截止到2008年9月,仅上海城投就发行了17期债券,累计发行总额188亿元。

  然而,同真正意义上的市政债券相比,准市政债券存在着若干不足和不规范之处。例如,准市政债券的发行主体是企业而不是地方政府,对投资者的吸引力取决于企业的资信状况,这导致它的信用等级要低于市政债券;准市政债券适用企业债券管理法规,但它的项目资金运作和项目资金管理不同于一般的企业投资项目,有其特殊性,用企业债券管理法规来监管准市政债券的合理性和实用性就显得不足。因此,准市政债券只能是在我国现行的经济环境和制度框架下的一种过渡性金融产品。

  从长远来看,允许地方政府发行市政债券势在必行,它不仅是加快地方基础设施建设、促进地区经济发展、提高地区经济竞争力的内在要求,还是进一步完善分税制下的财政体制改革、完善债券市场、防范和化解地区经济风险的客观需要。从另一方面来看,众多的投资群体、政府在债券发行和统筹管理方面的成熟经验、地方政府财政收入的快速增长保证了其良好的信誉、市政债券发行的很多成功经验、我国债券市场的快速发展带来的市政债券的广阔发展空间都说明我国具备了发行市政债券的可行性。

  实际上,我国已经在进行发行市政债券的尝试:2011年,上海、深圳两市以及浙江、广东两省获财政部批准的地方政府发债总额度229亿元,分别为上海71亿元,深圳22亿元,广东69亿元,浙江(不含宁波)67亿元;2012年8月上海发行了89亿元市政债券,主要用于保障房、生态建设和市政建设;2012年10月深圳发行了27亿元的市政债券,主要用于保障房建设。

  然而,值得注意的是,试点省(市)政府债券仍由财政部代办还本付息,存在中央政府的隐形担保,自行发债是代发地方债到自主发债的一种过渡,有助于地方逐步探索建立自主发债模式,形成固定的发债渠道,未来的方向仍是自主发债。但真正全面实现地方政府自主发债还有很长的路要走,如何评估和管控地方政府债风险将是首要难题。发行市政债券应该建立和完善保证到期还本付息的偿债机制,重视对市政债券市场的研究设计,建立于国际标准接轨的商业资信评级制度,从不同方面强化风险管理。

  虽然目前在我国发行市政债券也存在不少问题,但这些所谓的问题是可以逐步解决的,我们不应该因噎废食止步不前,而应在发行市政债券的道路上走的更远,调动地方政府的积极性,更好的实现城镇化建设,提升内需,最终保证实现我国的现代化。

  (注:作者刘纪鹏教授系中国政法大学资本研究中心主任,张雷系财政部财政科学研究所硕士研究生)

  作者简介:刘纪鹏,和讯专栏作者,中国政法大学资本研究中心主任、教授、博导。全国人大《证券法》《国资法》《期货法》《基金法》起草或修改小组成员。

    本文内容为作者应和讯网专栏之邀,独家授权和讯网发布。和讯网邀请各界名家开设专栏,为读者提供趣闻博见。敬请读者关注更新。点击进入刘纪鹏专栏

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