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夏斌:金融监管部门改革之道

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2012年11月14日10:13 来源:中国企业家  作者:夏斌

国务院参事、国务院发展研究中心金融所名誉所长夏斌
国务院参事、国务院发展研究中心金融所名誉所长夏斌

  11日消息,郭树清今天在十八大新闻中心接受集体记者采访时表示,对于股市的下跌,监管部门应该承担一定的责任,但不是等于完全的责任和绝大部分的责任。

  那么证监会银监会保监会以及央行作为金融监管部门,到底应该承担那些责任?监管制度和方式未来又将如何选择?

  金融监管框架与协调

  金融监管涉及大量具体琐碎的操作规程与内容,在此,仅作概略性的原则评估。

  我国未来的监管框架可考虑借鉴澳大利亚模式,即驼峰型监管加消费者保护模式。在这种模式下,涉及向非特定公众吸收资金的银行和寿险公司,要进行严格的审慎监管。对其他金融机构的监管,重点是重视其信息披露和保证市场的公开、公平、公正。监管部门可在区分金融机构对系统性风险产生影响程度的不一(包括机构大小、业务规模以及现有的风险状况等),采取有差异的监管方法。在这过程中,应根据业务的重点以集团并表的方式,管理各种不同形式的金融控股集团。除此之外,金融系统也接受消费者保护的管理。

  金融监管应逐步转向以功能性监管为基础的矩阵管理。当前我国金融市场仍存在大量的分割,部分分割是出于我国风险管理能力较弱的考虑,如限制银行资金进入股市等,具有一定时期的合理性。但是更多的市场分割,是部门职责划分不清与协调不力导致的,如债券市场、理财信托市场、金融租赁市场等的统一问题。解决这些问题的根本出路,应该由机构监管转向功能监管。但纯粹的功能性监管,又会导致多头领导,增加微观企业成本,并且可能出现政策冲突。为此,有必要在多个监管部门之间先有一个政策协调汇总机制,将功能性监管汇总、转换成对机构的管理后,进行对口管理。如果不对现有监管机构作合并调整,也可设立“一行三会”监管协调委员会,下设银行、证券、保险等功能性监管机构,分别对三大功能进行跟踪,设计监管政策,然而将其分解到银行、证券、保险机构分别的管理部门,由这些部门遵照分别的要求,对所管辖机构的非主体业务进行必要的管理。对于实际执行金融功能的“影子”机构,需要根据“功能重于形式”的原则,在有关监管部门备案。当这些机构的业务规模或市场影响力达到一定程度后,应强制将其转换为传统金融机构,接受正规的金融监管。

  加强监管部门之间的协调势在必行。随着各类金融机构的业务融合,各类金融控股公司不断涌现,以分业为基础的监管体系有些捉襟见肘。调整金融监管部门,短期成本较大,特别是当各监管部门之间又尚未形成有效的监管模式与固定方法时,更应着重加强监管部门之间的协调。一是应尽快明确金融控股公司的监管原则和监管方法,建立必要的防火墙和适当的监管措施,避免出现监管套利机会与监管真空。这里的关键是避免政府提供的安全网被滥用,尤其是银行的信用和客户关系的被滥用和不公平竞争。二是建立对金融创新(包括产品、机构和市场)的协调机制。目前除了金融控股公司外,需要重点予以协调的,主要是各类金融理财产品的创新。应出台各部门都必须遵循的基本原则,以规范各部门出台的规章制度。三是建立危机处理预案。当监管框架,甚至监管组织发生变化,协调的方式也应相应进行调整,但协调的主要内容仍将围绕上述要点展考。当前,可尽快恢复“一行三会”的协调机制,并下设常驻机构,首先就实现功能性监管,通过协调会议下达各监管部门应落实的监管内容。就每一项功能监管出台各部门都需遵守的规章制度或指引。

  监管部门与所监管企业之间应保持一定的距离。这是相比成熟市场经济体,对中国金融监管部门监督不力中应突出解决的一个问题。监管部门与所监管行业的人员之间的调动,需要有一定的防火墙,以加强监管部门“裁判”角色的公正性。如监管部门的人员调往所监管行业的微观企业,应严肃政纪,坚决执行三年“冷却期”。该行业里人员调往监管部门,则应责令其辞去市场职位,退出相关领域的投资,关系人的行为应得到一定约束等。

  最后,需要特别指出的,当前我国金融发展相对“滞后”,创新是唯一的推动力。但是,如何处理好加强金融监管和鼓励金融创新的关系,是多年来始终没有处理好的一大问题,也是提高中国金融监管有效性的极其重要的环节。

  在中国目前,“要加快和鼓励金融领域创新,必须提高监管部门的工作效率。对每一类金融机构、金融组织和金融业务、金融工具的创新,一定要有规范的审批程序和要求,要有规范的逐项申报材料要求,没有的要‘补课’。在这方面,监管部门目前对有些金融机构的审批要求很清晰,对有些金融机构的审批基本仍处于个案研究范式。同时,监管部门对被监管部门的业务申请报告,应该要有基本的判断标准,要有明确的答复和时间限制,要建立真正的受人监督的问责制。防止个别工作人员、个别领导审批无制度约束,防止创新领域中的工作拖拉和腐败行为。为此,监管部门必须依法行政,必须公开政务信息,必须制度上网,以利于形成创新工作的市场正确预期。”

  “鉴于当前的金融创新甚为活跃,其中不少为跨行业创新产品,涉及若干监管部门,起草文件时部门间会签时间长,互相扯皮多,文件转送慢。为此,建议在三个监管部门和央行季度联席会议下面常设司局级负责人业务协调小组。当某一监管部门受理一个金融机构创新报告后,若报告内容涉及其他监管部门,按事先约定的制度,必须无条件地立即共同磋商,最多在15个工作日内提出可操作性制度意见供决策参考,以提高鼓励金融创新的工作效率。”

  总之,国内金融改革的内容是极其广泛的。以上只是从战略的视角,相对于金融开放,就未来应关注些什么问题,解决这些问题的重要原则又是什么,进行了概略的阐述。

  

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