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韩劲:北京周边为何有庞大贫困带

2012-08-14 06:42:53 证券市场周刊  韩劲

证券市场周刊2012年第29期
证券市场周刊2012年第29期

  环首都贫困带是公开的秘密,京冀两地经济差距持续拉大不仅是目前的事实,而且如果得不到遏制,趋势还将进一步加剧。

  【《证券市场周刊》特约作者 韩劲】/文

  2005年8月17日,亚洲开发银行与河北省政府公布《河北省经济发展战略研究》报告,首次提出“环京津贫困带”概念,并立即引起了京津冀三方的高度关注。但是,三方的合作之路却颇多坎坷。截至2011年初,“京津冀区域一体化”和建设“首都经济圈”被列入国家“十二五”规划,上升为国家战略。首都经济圈的唯一核心——北京也于2010年正式提出建设世界城市。但是,历史形成的“环京津贫困带”问题依然存在。

  大多数经济大国在发展过程中都形成了庞大的都市圈,如伦敦、纽约、巴黎、东京、首尔等,只有中国的首都周边形成了庞大的贫困带。中国在发展过程中也形成了以上海为中心的长三角和以广州-深圳为中心的珠三角等都市圈,但也只有在首都北京的周围形成了大面积的贫困洼地。

  自2005年该现象被公诸于众之后又经历了“十一五”计划周期,7年后,贫困带是否依然贫困?期间发生了怎样的变化?本文将以2004年为基期考察“环首都贫困带”的演变和现状。

  环首都贫困带窘况益甚

  “环首都”分两个口径:一是大口径,包括廊保张承四个市(或廊沧保张承唐秦七个市);一是小口径,即与北京交界的分别隶属于河北省廊保张承四个市的14个县(市、区),包括三河、大厂、香河、广阳、安次、固安、涿州、涞水、涿鹿、怀来、赤城、丰宁、滦平和兴隆,即河北省环首都绿色经济圈的范围。

  根据对环首都经济圈与首都中心之间2004年-2010年的经济差距的考察,可以得出以下几点结论:

  其一,京冀两省(直辖市)之间各项收入的绝对差距基本呈逐年扩大趋势:人均GDP京冀差距减速拉大,地区财政收入京冀差距快速拉大,城乡居民收入京冀差距均缓速拉大;各项收入指标的京冀比(北京:河北)处在1.64-3.29之间,其中人均GDP的京冀比最大,7年平均3.02,其次为农村居民人均纯收入(2.26),城镇居民人均可支配收入最小(1.83),即北京农民的收入是河北农民的2.26倍,北京城里人的收入是河北城里人的1.83倍。

  其二,京冀边界河北一侧县(市、区)的各项收入总量均显著低于北京一侧,其中京冀边界两侧的地区财政收入差距最大,其次为农村居民人均纯收入差距;河北一侧的个别县市(如京东的三河、大厂和香河)的人均GDP指标值高于北京一侧的个别县(如延庆、密云和平谷)。

  其三,京冀边界两侧人均GDP、地方财政收入和农村居民人均纯收入三项指标京冀比7年平均都在两倍以上:地区财政收入差距最大,7年平均9.10倍(2010年达16倍以上),人均GDP为2.10倍,农村居民人均纯收入2.05倍;北京一侧各项收入的增长速度都超过河北一侧,其中地区财政收入的增长速度高于河北一侧近20个百分点;京冀边界差距继续拉大不仅是目前的事实,而且是未来的趋势。

  其四,2004-2010年,三项收入指标京冀边界两侧的巨大落差都在继续扩大,且差距增长率呈大幅上升趋势:地区财政收入京冀差距近六年平均每年递增达48.19%(2010年增长93.85%),人均GDP为21.58%,农村居民人均纯收入为11.01%;2009、2010年各项收入指标的边界京冀比均大于7年平均数,呈现递增趋势;京冀边界两侧各项收入差距扩大势头依然迅猛,差距拉大的速度超过了河北一侧的增长速度。

  环首都贫困带是公开的秘密,京冀两地经济差距持续拉大不仅是目前的事实,而且如果得不到遏制,趋势还将进一步加剧。

  其五,北京一侧县(区)财政收入的环比增长率2007年以后各年均显著高于河北一侧县(市),且呈加速上升趋势,2010年北京地区财政收入的环比增长率高达146.23%;可以推测北京市对于边缘地区的财政转移支付力度是大幅增长的。

  其六,地区财政收入边界京冀比5年平均数高达9倍以上,远大于总体京冀比(1.9);可以佐证上述关于北京市对其边缘地区加大转移支付力度的推测,并可推测京冀边界两侧公共基础设施和公共服务水平差距之大,而且这个差距还在继续扩大。

  其七,京冀边界两侧农村居民的收入水平由2004年的2.01扩大到2010年的2.12;农村居民人均纯收入边界京冀差及其环比增长率以及边界京冀比均呈上升趋势;说明京冀边界两侧农村居民人均纯收入落差依然快速拉大,表明京冀边界两侧农村居民的生存状态正在由不平等走向更大的不平等;联系北京市对边缘地区的财政转移支付力度逐年大幅增长,从而在北京边缘地区形成较高的社会公共服务水平,而河北省的表现却恰好相反的情况,这种京冀边界两侧的居民待遇的不平等就更加显著。

  其八,北京市的城乡收入比低于河北省;北京市的城乡收入比低且呈持续下降趋势,河北省的城乡收入比居高且呈上升趋势;说明北京市的城乡差别小于河北省,并且正在趋于城乡一体化目标;相反,河北省的城乡差别大于北京,而且其变化趋势有与城乡统筹发展和城乡一体化目标背道而驰之嫌。

  北京对周边经济资源有巨大的虹吸力

  河北省环京津地区主要包括廊沧保张承唐秦七市,除了廊坊和保定部分地区处于平原地带以外,环首都四市大部分处于海拔500至3000米的高原、山地、丘陵地区,多处于沙化严重的坝上高原、石化严重的太行和燕山山区、盐碱遍地的黑龙港流域,几百年来一直就是穷困地区,自然条件恶劣导致贫困。

  经济水平低,投资水平就低,当地交通、通讯等基础设施就较差,致使环首都地区缺乏经济竞争力,吸引外来资金也相当困难。相反,受首都地区高利润率吸引,环首都地区原本不充裕的资金通过银行存贷差、横向投资和股票交易等多种形式流向北京。环首都贫困带因资金匮乏而愈加贫困。不仅资本要素如此,人力资源要素也呈现类似的运动特征。正如1974年诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔所说“歧视繁殖了歧视”,“贫困是因为贫困”。贫困使环首都贫困带陷入更加严重的贫困。

图1
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图2
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图3
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  环首都贫困带是公开的秘密,京冀两地经济差距持续拉大不仅是目前的事实,而且如果得不到遏制,趋势还将进一步加剧。

  缪尔达尔还提出“回波效应”和“扩散效应”概念,用以解释国际间和地区间经济发展的不平衡问题。所谓回波效应是指一国或某一地区形成了一个经济中心,在其扩张和增长过程中,将会从其周边地区吸引净人口流入、资本流入和贸易活动,从而加快自身发展,并使其周边地区发展速度降低。扩散效应是指这一经济中心发展起来之后,向周围地区扩散和辐射,因而带动周围地区的经济增长,周边地区与中心地区经济互相促进,从而形成一个正向上升的循环累积过程。缪尔达尔认为,回波效应总是先于和大于扩散效应,在市场机制作用下,发达地区不断积累对自己有利的因素,而相对削弱落后地区的优势因素,区域经济差异会进一步扩大。经济中心对周围地区所带来的负面影响远大于积极作用。

  北京的经济发展对环首都贫困带形成了回波效应,后者不断向北京输送大量的资本、劳动力以及廉价自然资源,却很难从北京获得梯度转移和扩散的好处。京冀梯度落差不断加大。北京对周边地区资源的虹吸力越大,周边贫困地区的“短板”则更短,整体发展乏力,进而发展落差更大。若不施加外力逆转“回波”,扩散效应几乎无法实现。现实正是如此:北京已经在向世界城市迈进,而其周边的“贫困壕沟”还在加深。

  河北的地理区位天然地决定其负有为首都保护水源和维护生态环境的特殊政治使命。长期以来,受政治和制度等因素影响,北京事实上拥有经济发展的特权,对河北的索取远大于给予。以水资源为例,河北本身也是干旱缺水十分严重的地区,作为京津的水源地,河北为给京津提供充足、清洁的水资源,自身大规模压缩工农业用水,关停众多效益可观而耗水严重和排污标准低的企业,每年因此蒙受的损失数以百亿元。

  这种对首都周边高污染企业施行的大规模关停,从“九五”期间就开始了。2001年,按照《21世纪首都水资源可持续利用规划》的要求,环首都贫困地区停产了所有化工、农药等有可能危害水质的企业。张家口1996年以来共停产治理企业324家,取缔企业486家,其中包括宣化造纸厂这样拥有4000多名职工的大企业。仅赤城县就砍掉70多个可能造成水源污染的经济合作项目,造成每年损失利税近亿元;关停、压缩了59家企业,近千人因此下岗。承德仅潮白河流域先后禁止的工业项目就达800多项,每年仅给承德造成的利税损失就达十亿多元。承德滦平县关停三四十家高污染企业,直接经济损失上亿元,每年减少的税收也有四五千万元,还否决了接近6亿元对水质影响大的工业项目,每年经济损失在2亿元以上。

表1
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表2
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  目前北京用水的81%、天津用水的93%都来自河北,而且水资源保护标准不断被提高,对京津周边地区资源开发和工农业生产的限制越来越大。这些关停限制措施严重制约了这些地区的经济发展。

  官厅水库汇水面积主要分布在河北省境内,原本是由河北省和北京市共同修建,水源由京冀共享。但是,自20世纪80年代开始,北京用水吃紧,河北几乎无偿放弃了每年9亿立方米的用水权,当地的水库渔业和旅游业也被禁止。自2006年开始,官厅水库上游承德、张家口地区18.3万亩水稻改种玉米等低耗水作物(即“稻改旱”)。而有些县市自己却存在饮水困难,例如涿鹿县目前3.3万人存在安全饮水问题,赤城县174个行政村、6.1万人畜饮水困难。为了官厅水库的建设和运行,张家口市承担移民7万人,浸没面积200平方公里,坍塌、弃耕土地上万亩,影响数十万人的生产生活,至今还有几万移民没有脱贫。

  畜牧业曾是山区县的支柱产业,占到很多家庭收入的一半以上。然而,为了配合京津风沙源治理工程,20世纪90年代中期,河北省明确提出“为京津阻沙源保水源”战略。自2002年12月起,对首都周边山区全部实行了禁牧政策,也使得环京津贫困带的农业和畜牧业蒙受了巨大损失。

  相比较这些地区所遭受的损失而言,北京回报给这些贫困地区的支持却是微小而零散的,双方没有一个长期的有效的补偿机制。许多补偿方法和标准需要双方每年进行沟通协商,而且补贴标准低,补贴规模小。例如环保部环境工程评估中心2009年对官厅水库进行生态补偿标准探索,研究的结果是北京市应给官厅水库上游的河北省张家口市每年5.9亿元的补偿金, 但是根据《北京市人民政府河北省人民政府关于加强经济与社会发展合作备忘录》,北京市安排水资源环境治理合作资金1亿元,用于从2005至2009年支持密云、官厅两水库上游张承地区治理水环境污染、发展节水产业。这样算来,五年内每年才有2000万元资金用于补偿河北的两个库区的损失。

表3
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表4
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表5
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  同样的补贴,北京和河北的补贴标准却是不一样的。例如密云“稻改旱”每亩地补贴大约700元,河北这边只有550元;在封山育林工程方面,延庆等北京地区每亩对农民的补助是500-600元,而张家口地区的补助每亩只有100元。

  河北自身也存在问题。首先,河北的发展战略导向不明确。自1986年河北提出“环京津”战略至今,一时间提服务北京,做北京的后花园,一时间又提立足本省走自我发展之路,总体思路上的这种反复摇摆着实让河北浪费了很多发展机会。如2010年河北明确提出了建设环首都绿色经济圈,但为照顾平衡,又提出冀中南经济区战略。环首都贫困带自然也很难获得比其他地区更多的土地指标、税收减免、转移支付等优惠政策。

  其次,环首都基础设施不足,投资环境较差。河北环首都区域基础设施建设较为薄弱,虽然近年来每年都有新成效,但相对于北京而言,基础设施建设起步晚、欠账多、水平低、建设缓慢,特别是在广大农村,公路网密度偏低,发展不均衡,干线公路等级有待提高。在京冀之间的不少地区尚未健全交通运输体系,还处于“对而不接、近而不通、通而不畅”的状态。

  其三,政府对投资企业干预过多,服务较差。环首都贫困带有些市县的行政权力在经济领域干预过多、服务较差,从而对各类生产要素的市场配置形成障碍,以致本地资本外流,外来落户企业呆不住。一些地方政府在市场经济条件下仍习惯于干涉企业的经营,相应的政府职能部门时不时“光顾”企业。一些地区和部门还存在向本地企业摊派、变相收费、执法不公等突出问题。个别工作人员服务态度生硬,吃拿卡要报,不给好处不办事,给了好处乱办事;有的甚至随意执法、野蛮执法、违法执法,乱封账户,乱下令停工停业。

  其四,相比较京津而言,河北对投资企业的政策力度小。以税负为例,就建筑行业来说,北京的企业所得税只有0.7%,河北则在1.25%-2%之间;就批发业来说,河北百元主营业务缴纳的税金及附加费高于北京0.4元、高于全国平均水平0.2元。特别是批发业中的经贸与代理业,税负更是高得离谱,是北京的10倍、全国的4.7倍。

  走出困境:合作还是合并?

  环首都贫困带地处河北,环抱京津,必然涉及三方合作问题。但二十几年的合作历程表明,三方合作似乎成本过高,以至于迄今未能达成有效合作。理论上讲,解决合作成本过高的最简便做法就是减少合作方,变成二方合作或者一方的内部安排。正像有人提议的合并恢复大直隶省等方案。合并,简言之,就是全区域隶属于一个行政机构管辖,区域内居民享受同等国民待遇,区域内各行政单元享有同等水平的基础设施和公共服务等。这种制度安排本身既可解决环首都贫困带问题,是成本最低效果最好的办法,同时将为实施首都经济圈战略和建设北京世界城市铺开坦途。

  合并的成本是直接的有形成本,合并之后就“柳暗花明又一村”了。而合作,除了直接成本和有形成本以外,还会有大量的间接成本和无形成本伴随整个合作过程。而且间接成本和无形成本往往大于直接成本和有形成本,甚至可能大到因成本过高而使合作流产。

  要么走合并捷径,要么继续探索合作之路?还有没有第三条道路?无论如何,是必须做出选择的时候了。

  行政区划变更的提议似乎难为各地方行政当局所接受。现行体制下,理性的官员不会做出伤及自身利益的决策,更何况行政区划变更合并掉的是自己的饭碗甚至生命呢!那么,合作又成为更为现实的选择了。

  京津冀二十几年的不平等合作无疑已经被证明是失败的合作。合作必须以相互需要为前提。如果说以往二十几年的三方合作是河北的“单相思”的话,那么,今后的三方合作必须而且只能是相互需要的平等交易。

  目前的局势已经发生重大逆转。首都经济圈确立北京唯一核心地位,因而需要北京承担统筹全局的责任;北京创世界城市迫切需要廊保张承的空间和资源;首都周边不可以有贫困带,这不符合“国际惯例”……相比较河北想借力北京寻求发展的迫切愿望的渐渐淡化,现在是北京更加需要河北。就看北京如何索取,可以让河北找到平等合作的感觉。

  京津冀无论是合作还是合并,都不妨碍首都经济圈对于中国作为东方大国的独特意义。首都经济圈必须拥有自己的特点:生态优先;经济巨擎;东方文化;社会主义。

  作者为石家庄经济学院经济学教授,冯晓宁、王文浩、高伶、穆书涛对此文亦有贡献

  

(责任编辑:佘振芳 HN017)
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