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李开发:深圳农村土地确权是中国小产权房改革的试验田

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2012年06月05日07:46 来源:和讯网 

李开发(资料图)
李开发(资料图)

    作者简介:李开发,和讯网专栏作家,著名经济学家,法学家,中国经济名家讲坛副理事长,一直从事城市产业发展与城市规划设计研究,2009年向国家住建部等部委及全国人大财经委提交住房保障法建议稿,直到2012年提供了第四稿。李开发的建议受到了社会的广泛关注,新华社了望东方周刊,财经国家周刊、三联生活周刊、中国经济网等主流媒体均有专访,在中央电视台与凤凰卫视等均有专题报道。点击进入李开发专栏

  本文内容为作者应和讯网专栏之邀,独家授权和讯网发布。和讯网邀请各界名家开设专栏,为读者提供趣闻博见。敬请读者关注更新。

  据新华网报道,深圳市土地管理制度改革总体方案,已经于3月底获得国家国土资源部和广东省政府的联合批复。5月25日,深圳市召开土地管理制度改革的工作会议和试点启动仪式。根据这一方案,深圳小产权房有望得到确权。在这个方案当中,原农村土地依照现状,依照改造的要求进行确权,在房地合一的体系之内探索房地分离条件下的新型管理制度,并探索土地权益书,作价入股等补偿模式。这种情况之下,有许多读者关心这是否意味着小产权房进行确权,是否会发生蝴蝶效应,是否会变相刺激小产权发展,是否意味着政府层面对小产权的从严政策将有变松的趋势。这些问题具有极大的广泛性,也许关注这个问题的人超过5亿人。在这里,我谈几点的看法。

  第一,有人提问,过去政府一直以来对小产权坚持做从严的政策是否因此变松?

  我认为,在过去的岁月里,政府对小产权房的监管,从理论上来说确实是比较严的,但是鉴于小产权房的情况复杂,到处都是,条件又完全不一样,所以一直没有一个完整的全面的政策出台。事实上各地政府对小产权房还是采取了一种说的多做的少,警告比较多,实际管理上适度从宽这么一种状态。其实我也很理解地方政府的做法,就是没有一个完整的文件来规范小产权房的管理,所以让地方政府来对小产权房有一个特别严格的管理事实上也是不可能的。小产权房的最近十年,实际上一直处在理论从严,实际从宽,教育为主,执法较少这么一种状态。

  第二,小产权房形式多样,情况复杂,涉及面广,应当分类指导,深入调研,拿出合适的有针对性的处置方案出来。这是当前最重要的事。小产权房有一部分在农村,这就是大家所说的叫主体部分,是农民在集体所有制用地上开发的住房。但是还有在城市里面的土地上,老百姓自拆自建扩展的住房。也有一些在城市的工业园区或者是什么园区开发的名以上是为产业准备的住房,实际上变成了另一种形式的小产权房。包括在农村,使用产业园的方式,实际上发展起来的住宅用房。细分起来大约有四到五种情况。所以每个情况面临的背景都不一样。打个比方,投资单位和政府签一个合同在城市某一个地块建一个某种性质的叫工业园区。那么工业园区实际上进展不咋的,但是跟工业园区配套的住宅建房早已建成并且已经售出了,所以看起来它不属于小产权房但事实上它具有小产权房的所有内容。在农业用地上也有这种类似情况。比如说农业的产业观光园,有一部分用于农业的土地,但实际上旁边又搭建了工人居住的住房。有些住房的面积比较大,有些地方地面的住房面积被控制了,但是开发商就向地下发展,这个地上50平米,地下100平米,然后拓展的庭院又是100平米,事实上它也是一种另类的小产权房。所以这是我要说的第二点,情况不一样,种类比较多。没有一种文件管所有的种类。

  第三、小产权房既牵动着富人的关注,也集中着中低收入阶层的利益,当然中低收入阶层的关注也是政府最重要关注的。近些年来由于有了小产权房,先富起来的人群,买了别墅,圈了花园,中低收入阶层没有足够的资金购买商品房,于是就用较少的钱买了这种政府不承认产权的小产权房。由于小产权房大部分在市郊,所以小产权房面临的就是公共配套严重不足,距离城市上班的地点较远,交通很不方便。当然房价也较低。这个涉及到广大中低收入阶层的切身利益。我估计在目前的全国的城市当中,涉及到小产权房的可能最少要涉及到3000万户,乃至5000万户,一亿到一亿五千万人口,这是一个十分庞大的数字。

  我们在调研的过程当中,感觉到小产权房不管是对先富起来的人群,还是对中低收入阶层都有非常大的吸引力。对于先富起来的人来说,城市里面非常拥堵,空气质量也相对较差,他们寻求更好的生活质量。所以希望能在市郊购买较大面积的住房;其次,先富起来的人群由于工作和生活的需要,比方说要雇保姆,送孩子上学等等;把父母接过来一起生活帮助照料;比如说有些人雇了一些司机,也有一些在老家的亲属接过来工作,于是就安排跟他们住在一起。所以,先富起来的人群购买小产权房也有很大的合理性。

  中低收入阶层购买小产权房,其实主要原因是政府的廉租房和保障性住房数量很少,排队时间太长,所以是老百姓在等不到和等不及保障性住房这种状况之下转而购买的小产权房。大部分购买小产权房的家庭,其实是把整个家庭的全部收入甚至一部分借款都搭了进去。从理论上来说,保障性住房应当由政府协调解决,但是政府没有完成应该做的任务,老百姓不得以寻求远郊区的小产权房。这一部分确权的理由非常充分。

  在这两种情况之外,还有一种情况,我们国家60多年来一直实行二元化的人口制度,二元化的户籍管理制度。在咱们国家人是分成不同层级的,农村人、城市人;本地人和外来人口;公务员和非公务员。由于在不同层级制度下的人群,他们的待遇完全不一样。所以想突破起来很困难,因此到目前为止法律上还没有一个完整的说法。最简单的一种是农业人口来到了城市,这一种其实并不复杂。复杂的是外地城市的人来到了所在城市。也许他们在原来的城市里面拥有自己的住房,甚至拥有保障性住房。但是市场经济环境下的人口是流动的。就业人口总是随着产业的兴起和自己的专业方向在进行流动。你不能强求某些人群永远住在那些城市,因为他那个专长可能在他本地就找不到工作或者找不到合适的工作。我们现在面对的问题是城乡分割,城市与城市分割问题,我们还不能像美国那样所有的住房都是成品房,由于成品房在住户购买和出售转让都特别方便。而我们十多年来提供市场的商品房可以说98%都是毛坯房,一套房子的装修少则几万,多则百万,每户都按照自己的风格和要求以及经济承受能力来进行装修。但是这样的房子到了转让的时候,这部分资产是难以得到承认的。再加上这些房产的合理转让,目前政府还在收很高的契税。我们在住房流通这一块,中间有着多少层的政策天花板。住房问题实际上是原有体制和市场经济模式带来的冲突。所以要看到小产权房问题有一定的合理性和体制改革的复杂性。轻易断定要拆除小产权房或者说立即就给小产权房确权、发证都不是一个科学、合理、合法的一种处置方法。

  第三,关于政策建议。我觉得政府第一应该做的事情,就是对不同类型的小产权房进行深入调研,在和谐社会、保障老百姓住房权的前提之下,拿出一个可供讨论的处置和管理的制度出来。第二要看到所有的制度都要服从于市场经济的发展,那种城乡分隔,城市与城市割裂开来,包括这种全部建毛坯房的做法都是落后的陈规陋习,要进行大胆和全面的改革。不改革我们面临的问题就会越来越糟。我们犯了一个错误,要用更多的错误来掩饰,其实都是徒劳的。一定要以市场经济、流动的劳动力市场和人人享有合适住房的权利这三个关键点来思考小产权房的改革和发展的模式。

  第四,谈谈我个人的建议。

  第一对建设在城郊的先富起来的精英阶层的较大面积的住房,我以为有它存在的合理性。先富起来的人群的合理的利益应该得到充分保证。我的建议和我在住房保障法建议稿上的内容一样。这就是,在城市市区的一套住房加上城郊的一个较大面积住房,两套住房累计人均面积80平米以上的部分可以征收房产税。我建议的税率是1%,超过这个规模的第三套住房它的税率可以提高。第四套应当更高。我目前的建议是第三套住房的税率是2%。第四套住房的税率是3%。余类推。

  第二关于中低收入阶层在城市里面没有住房,或者在城市里面仅有不超过基础性保障房标准的一套住房,然后在城郊购买了小产权房。对这类住房我们应当进行规范。那些应当享有保障性住房但政府又不能提供相应住房的,他们购买的保障性住房不应当征税,并且应当确权成为合理的大产权住房。当然,这里要补充的就是这些小产权房要符合农村的基本发展规划和现有的交通规划和农村的土地发展规划相适应,并且是按照国家住房建设的基本标准和质量体系建立起来的住房,不是那种简易房或者是有可能危及居民生命财产安全的那种简陋的质量不好的住房。

  第三,从现在开始应当有一个一年左右的政策调研和方案出台的过渡时期。从现在开始应该停止建设任何小产权房。在限停令之前已经建设了小产权,在建设完毕以后不得再开工新的小产权房。

  第四,政府应当组织城市的经济发展战略和城乡一体化研究,积极探讨把已经建设的符合质量标准的小产权房容纳到政府认可的规划方案当中来。对于在城市里面各种园区建设的住房,凡是不符合原定的公布的规划方案所建设的住房原则上不应允确权,并要考虑逐步拆除。

     

  

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