揭秘平台贷风险

2011年12月19日11:31  来源:证券市场周刊  作者:中金公司固定收益研究组
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  揭秘平台贷风险

  为何各省披露的债务率都很低,口径不同使然。若考虑财政支出,地方政府不具备清偿存量债务的能力,仍主要依赖再融资周转,这是融资平台贷款政策需关注的主因。

  中金公司固定收益研究组/文

  2011年以来,地方政府债务问题一直备受关注,它直接关系到银行融资平台贷款的质量和风险,但相关部门和机构对其具体情况却讳莫如深,真实情况如何值得探究。

  口径之大不同

  无论是审计署还是各省政府披露的地方政府债务率水平大多在70%以下,大大低于我们按全国口径测算的中国政府整体债务率146%的水平。

  我们曾经结合审计署披露的地方政府性债务、中央政府门户网站披露的财政收入等数据,以“(国债+地方政府性债务)/(中央政府财政收入+地方政府财政收入)”的口径,测算2010年中国政府总体债务率为146%。

  如以同样的方法单独计算地方政府债务率(地方政府的财政收入仅考虑本级收入,包括公共财政预算收入和政府性基金收入,不考虑中央税收返还和转移支付),则负有偿还责任的债务率为92%,加上负有担保责任的债务后债务率为124%。但审计署当时一同披露的地方政府负有偿还责任的债务率只有52%,加上有担保责任的债务后的债务率也只有70%,远低于我们测算的水平。

  近期,我们又追踪到全国陆续有15个省市披露的债务相关数据,其中部分省市直接披露了债务率指标,政府负有偿还责任的债务率大多在70%以下,也远低于我们之前的测算(见表)。

  造成这种差异的主要原因是审计署和地方政府计算债务率时,财政收入采用的都是“地方政府综合财力”口径,此口径较我们之前采用的口径要大。

  我们尚不能确定审计署和地方政府采用的“综合财力”到底包括哪些范围,但按照发改委2010年7月《国家发改委办公厅关于地方政府投融资平台公司发行债券有关问题的通知》中的规定,地方综合财力=地方一般预算本级收入+转移支付和税收返还收入+国有土地使用权出让收入+预算外财政专户收入,一共包括四项,简单地对应为地方政府一般预算收入、中央政府税收返还和转移支付、政府性基金收入、预算外收入。

  据此,可以对地方政府债务率进行以下计算。

  第一,我们仅考虑地方本级的预算收入,若将中央税收返还和转移支付视作地方政府稳定的财政收入,会大幅拉低地方政府债务率,但如此则意味着中央政府债务率显著提升,并不改变对中国政府总体债务负担的判断。

  2010年中央政府税收返还和转移支付达到3.31万亿元,如果将此部分列为地方政府财政收入,则中央和地方财政收入分别为1.31万亿元和10.63万亿元,则地方政府债务率下降至101%,但中央政府债务率将高达515%。这种计算只是财政收入在中央和地方之间进行重新分配,此消彼长,并不影响我们对中国政府总体债务负担的判断。

  第二,我们以审计署披露的地方政府债务及债务率数据,可倒算出2010年地方政府综合财力为12.84万亿元(见表),此数据较地方政府前三项收入之和10.64万亿元要高出2.2万亿元(甚至高于全国总财政预算收入11.94 万亿元)。

  从综合财力公式看,差异只是预算外收入。但统计局公布的2009年地方政府预算外收入只有6125亿元(尚无2010年数据),从趋势上看,由于预算管理要求越来越高,很多以往的预算外收入都逐步纳入预算,因此2008年和2009年预算外收入都下降,我们倾向认为2010年全国预算外收入猛增至2.2万亿元的可能性较小。这里应有别的因素。

  第三,一个可能的猜测是地方政府综合财力中包含了一部分上年结余以及地方政府的债务融资收入,这些实际上不是地方政府自身的流量收入,需要剔除。财政核算实行收付实现制,地方政府在统计“财政总收入”时,当年的数据是包含滚存的财政结余的,而且也包括地方政府的债务融资(还包括一些调入资金,但占比不大)。

  而实际上,发改委综合财力计算公式中前三项之和也可以视作是“财政总收入”的概念,区别在于是否包含上述滚存结余及债务融资,不排除地方政府直接用含滚存结余和债务融资的“财政总收入”替代公式的前三项计算综合财力的可能。但滚存结余和债务融资实际上并不是地方政府自身的本年流量收入,若据此计算债务率会高估地方政府自身的现金流偿债能力。

  2009年各省该部分滚存结余和债务融资“收入”占不含政府性基金预算收入的财政收入比例为7.5%-25.3%,各省总计占比为14%。如按此比例计算2010年地方政府的该项收入,约为1.20万亿元,将其从地方政府的综合财力中扣除后计算2010年地方政府债务率为92%,负有偿债责任的债务率为58%,加上负有担保责任的债务后债务率为78%,后两个债务率口径分别较审计署披露的数据高约6个百分点和8个百分点。

  剔除上述可能存在的1.20万亿元滚存结余及债务融资“收入”后,地方政府综合财力为11.64万亿元,较我们之前以“一般预算收入+中央税收返还和转移支付+政府性基金收入”口径计算的地方政府预算内收入10.63万亿元多出1.01万亿元,此数据至少应比2.2万亿元更接近于地方政府预算外收入。

  如果将1.01万亿元都视作地方政府预算外收入,进一步按之前地方和中央预算外收入分别占比94%和6%左右的比例倒推,估算2010年中央和地方预算外收入总计约为1.07万亿元,与预算收入11.94万亿元合计为13.01万亿元,从而重新计算出中国政府债务率为134%,较之前测算的146%低12%。

  审计署和各省政府披露的债务率数据仍远低于我们调整后的全国口径数据,主要是将中央税收返还和转移支付收入视为了地方政府稳定的收入来源,但如此计算则意味着中央政府的债务率很高,全国口径的政府债务率仍然会远高于按此口径计算的地方债务率。

  以什么口径财政收入计算地方政府债务率更为科学,我们认为从稳定性和保守角度考虑,纳入顺序应是一般预算本级收入(本年)、上级税收返还和转移支付、政府性基金收入、预算外收入。计算口径越小,稳定性和可比性越强。

  对于预算外收入,按照财政部的要求,都将逐步纳入预算内,未来该项收入应该会越来越小;对于政府性基金收入,实际上主要来源于土地出让金,2010年大幅上升,但从2011年的情况看,又大幅下降,稳定性也很差;中央税收返还和转移支付实际上也存在一些弹性,但从历史情况看,都能弥补地方财政的收支缺口,将其视为地方政府一项有保障的财政收入也未偿不可,但稳定性应该不如本级一般预算。

  此外,无论是以哪种财政收入口径计算债务率,都没有考虑财政支出,若考虑财政支出后,地方政府实际上基本没有盈余,从净现金流的角度来看,不具备清偿存量债务的能力,仍主要依赖再融资周转,这是我们一直非常关注融资平台贷款政策的主要原因。

  虽然中央政府连年赤字,需要依赖再融资滚动周转存量债务,但国债是其主要融资渠道,而地方政府债务对贷款的依赖性最强,即使未来放开地方政府债券的发行,规模也难以迅速大幅提高,所以贷款政策仍是影响地方融资平台流动性风险最重要的因素。

  

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