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好文我顶([ 公用事业的公益性，不是必然要求只能由国有企业来提供服务的过去20多年的改革与发展，在引导资源向公用事业配置、提高公用事业的效率方面，有了巨大的改进目前存在的问题主要是由于对公用事业监管体制存在的严重缺陷造成的。要想有效地解决当前的问题，出路就在于实行包括“引入独立第三方进行监管”在内的监管体制 ]
在12年前开始的市场化尝试全面受挫之后，2006年6月，北京市将城市客运企业的所有权全部从上市公司赎回。北京市公交重新选择了完全国有的发展模式，一方面开始斥巨资修建公共交通设施，并将实施半个世纪的月票制度取消，代之以更低的票价；另一方面出台相应的财政补贴政策，仅实施公交优惠一项，2007年的补贴就高达34亿元。一系列举措，都是在保障北京市公共交通的公益性的大旗下展开。
我们知道，公共交通与城市居民的生活联系紧密，一个城市的公交发展水平，直接体现了城市的发达程度。公交作为城市公用事业的一个典型代表，具有很强的公益性，地方政府有充分的自由去选择何种发展模式，北京市政府的决定自有它的道理。
值得注意的问题是：由于北京在中国的特殊地位，北京公交发展模式的政策信号可能被误读，好像只有回归完全国有的发展模式，才能确保其公益性。果真如此，我国城市公用事业的发展有可能进入“公益性”迷局，也就是说，公益性的取舍会围绕国有与否大做文章。这个问题显然值得深入讨论。
我国城市公用事业现状
我们对我国城市公用事业发展的近况进行一个简单回顾。改革开放以来，随着国有企业市场化改革进程的不断深入，经济的持续高速增长，我国的城市化进程也在不断加快。为了缓解城市公用事业日趋紧张的供需矛盾，过去的十几年，我国在城市公用事业领域也陆续进行了一系列市场化改革。
一方面，上世纪70年代开始，一些国家在政府规制经济学的研究和实践上取得了长足进展，许多新的政府规制理论与方法相继诞生，在自然垄断性行业的改革实践中特别重视运用市场机制，以提高经济效率。经济发达国家对电力、电信、铁路运输、煤气和自来水供应等产业纷纷推行市场化，形成了一股世界范围的公用事业政府规制体制改革的浪潮。
另一方面，中国建设部关于《市政公用行业市场化改革的意见》(2002年12月)以及《市政公用事业特许经营管理办法》(2004年5月)的政策出台，加快了我国城市公用事业市场化的改革步伐，各地政府为适应城市化进程的不断加快和提高城市公用事业的供给能力，开始大量引进国内外民间资本参与城市公用事业的建设和管理，出现了多种形式的提供模式，从而为我国城市公用事业的发展奠定了一个充分的承载基础。
总的来说，过去十几年我国陆续进行的城市公用事业市场化改革，主要着眼点是投融资体制改革和企业治理，即通过引进外部资源（资本、技术、管理），弥补弱势要素（资本、技术、知识）的不足，获取资本和企业流入带来的知识增量和“外溢效应”，其短期（或阶段性）目标是提高经营效率，这个目标可以说基本实现了。
与此同时，伴随着市场化改革，当前我国城市公用事业发展也出现了一些新的问题：由于城市公用事业具有市场的自然垄断性、设施的基础性和服务的地域性等特征，投资规模大和资产的专用性强，结果是对应的投资回收期延长。公用事业型企业在公共产品的提供过程中，为了获取尽可能多的局部（企业或者管理者）利益，必然会产生寻租冲动，从而侵占公众利益。
这样的现象，在公用事业民营化与市场化后更为明显，消费者要低廉的价格和良好的服务，运营商要维护其资产收益而获得垄断利润，政府要承担效益与公平兼顾的“长线责任”，三方博弈可能产生以下几种不良后果：一种情况是处于弱势者——公众的利益可能受损害；另一种情况是由于信息不对称，政府成为博弈的最终失败者，由此带来的城市公用事业财政支出（或补贴）日益增加，直至不堪重负。
问题的症结和对策
其实，这里问题的症结在于：当前城市公用事业发展中存在问题，市场化增加了问题的复杂性，具体表现为：招投标不公、回报率过高、价格上涨失控以及服务的质量下降等，政府财政预算软约束及城市公用事业的政府目标模糊或难以实现等。但是，我们认为，其中深层原因在于：其一，城市公用事业的发展规划，跟不上城市化的进程；其二，行政体制的改革落后于城市公用事业的市场化改革步伐；其三，相关的法律体系和制度建设不健全，特别是对公用事业生产单位成本费用和效率的公共监督与公共规制制度建设，落后于城市公用事业的市场化改革的实践。
前面我们已经指出，市场化改革的目的在于提高效率，而公用事业的公益性不会因为提供方式的不同而改变，关键在于如何监管。随着我国经济增长方式的转变和社会发展目标的修正，下一阶段我国城市公用事业的发展，应该兼顾效率与公平。而公平（在城市公用事业上具体体现为公益性）必须通过其他方式和手段来实现。因此，不能因噎废食，简单地否定市场化改革的作用，从而停止公用事业的市场化改革，甚至回头。我们必须对症下药，即建立和完善相应的监管体系，进行合理的制度安排。具体建议：
一、城市公用事业提供方式的选择，不必局限于固定的范式，既可以采用政府直接提供模式，也可以采用多样化的政府—民间合作模式，应该结合各个城市的经济发展水平和政府的目标取向，进行综合比较考量；
二、在城市公用事业运营中，政府和运营商是通过契约联接的供方，公众消费者是需方，将城市公用事业的监管责任完全建立在政府体系上是不可能真正起到监管作用的。因此，除了健全的内部治理以外，必须引入外部治理，即实行公用事业监管“大部制”（集中监管）和建立“第三方”独立监管辅助系统；
三、将管理审计纳入城市公用事业监管制度中。
综上所述，笔者认为：第一，公用事业的公益性，不是必然要求只能由国有企业来提供服务的；第二，过去20多年的改革与发展，在引导资源向公用事业配置、提高公用事业的效率方面，有了巨大的改进；第三，目前存在的问题主要是由于对公用事业监管体制存在的严重缺陷造成的；最后，结论是，要想有效地解决当前的问题，出路就在于实行包括“引入独立第三方进行监管”在内的监管体制。
［作者为综合开发研究院（中国·深圳）院长助理； 本栏目为本报与综合开发研究院（中国·深圳）联合推出］
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