美国3000亿美元楼市救助计划的背后

　　□每日观察第364期

　　7月11日，美国国会参议院以63票赞成、5票反对的表决结果，通过了一项涉及抵押贷款金额高达3000亿美元的拯救楼市计划，试图为挽救日渐萧条的房地产市场，而注入最后一剂“强心针”。

　　本轮次贷危机爆发以来，美国已经采取了央行注入流动性、7次降息、1500亿美元减税政策等一系列“大手笔”方案。虽然到目前为止，市场的悲观情绪仍然很严重，但房地产市场的萧条似乎也有“矫枉过正”的嫌疑。可以预计，本次楼市拯救计划如果得到布什总统的顺利批准，预计能够对挽救楼市信心、增强房地产市场流动性，都有非常重要的作用。

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　　本次救市计划，早在今年3月份就有所传言，当时市场上盛传美国政府将出台高达3000亿美元的联邦担保，并一度刺激美元汇率上扬。到5月19日，美国参议院金融委员会的两党领袖——民主党人多德和共和党人舍尔比，正式就这份楼市救助案达成协议。根据协议，参议院将通过立法，推动房利美和房地美成立一个专项基金，为总额高达3000亿美元的房贷提供担保，以避免更多购房者因为到期还不出贷款，而面临抵押房屋被强制收回的困境。

　　目前有些人认为该救助计划是由美国政府直接提供3000亿美元支持，显然是存在误读。根据有限的信息，可以看到该计划有几方面核心内容。

　　一是由美国联邦住房管理局负责，而由美国的两大抵押公司房利美和房地美出面，成立一个基金，具体规模不详，目的是为总额约3000亿美元的住房抵押贷款的债务人，提供抵押贷款保险，使其获得再融资能力，并通过一系列金融制度安排，最终与其他所涉及的机构一起，把其债务重组为30年固定利率还贷计划，以避免他们由于还不起贷款而陷入无家可归的悲剧。

　　由于这两大公司直接拥有或担保的住房抵押贷款总额近5万亿美元，占美国整个住房抵押贷款市场的近二分之一，可以预计该方案主要针对这两大公司所涉及不良抵押贷款的最终债务人。

　　另外，可以明确的是，成立专项担保资金的融资来源，将由两大公司通过股权或债权融资的方式，从市场上获得，美国政府已表示不会动用财政资金来加以支持。但是，美国联邦住房管理局将为该基金的筹集提供担保，表明该项融资最终仍是由政府信用予以支持。据称，在计划通过的第一年，该专项基金将全部用于支持抵押贷款保险计划，第二年将该比例缩小至75%，第三年缩小至50%。

　　美国政府也通过其他一些方式增加两大公司的流动性，如在最近的一项改革行动中，白宫宣布降低两大公司的超额资本准备金要求，由30%降至20%，市场预计此举能够给房贷市场增加2000亿美元的流动性。虽然如此，市场仍然担心两家公司潜在的巨额再融资需求，到7月11日，房利美和房地美的股价分别收于每股10.25美元和7.75美元，与去年8月份相比跌幅超过80%。

　　二是设立39亿美元的单项资金，用于购买和恢复已经丧失抵押赎回权的房产。这项资金计划已经脱离了金融机构的责任范畴，因此只能由联邦政府出资设立。但目前来看，这项计划受到联邦政府的坚决反对，即使是强烈支持该计划的民主党，对此在众议院也有很多质疑之声。

　　三是辅助支持计划。包括总额超过140亿美元的减免税措施，首次购房者可获最高8000美元的免息贷款。另外，美国州政府将被允许发行总额110亿美元的免税债券，以鼓励发展当地房产市场。

　　四是针对房利美和房地美的改革措施。主要是新设立一个名为“联邦住房金融局”的监管机构，加强对两大公司的监管和改革，同时监督专项基金的运作。

　　美国国会预算局一份报告称，从今年10月1日至2011年9月30日，将有大约220万次级抵押贷款购房者，预计上述计划将使大约40万不堪还贷压力的购房者受益。可以看到，如该计划顺利实施，对于挽救房地产市场信心来说意义重大。

　　在该项计划的背后，可以总结出一些值得我们思考的问题。

　　其一，美国政府的公共选择机制决定了其重视“民生”的政策特色。虽然这项计划的最终目标在于防止两大公司出现危机，进而导致整个住房金融市场出现信心崩溃。但就其直接目标来看，是为受到房地产萧条伤害的中低收入者提供间接支持。可以看到，自从次贷危机爆发以来，凡是涉及到一般公众利益的政策，相对来说都经过较少争议就容易通过，这也反映了民主党和共和党都不愿在非常时期得罪中低收入者。无论不同政策制定参与者拥有何种目的，最终的博弈结果都体现了重视“民生”的特征。

　　其二，美国的凯恩斯主义调控思想再次抬头。当上世纪美国凯恩斯主义在政府经济管理中达到巅峰时，也迎来了“过犹不及”的失败，并最终为始于里根时期的新自由主义理念所替代，并开启了美国持续二十多年在放松管制基础上的高速发展。然而，如今又到了对古典主义思潮进行反思的时刻，过度的自由化带来了当前全球金融风险的膨胀。

　　对此，除了近期美联储希望加强监管职能的表示之外，美国政府对房利美和房地美两大公司的加强监管，以及通过其展开救市计划，都反映了其对政策性金融的加强，也体现了政府干预市场力度的强化。

　　我们知道，美国于1932年成立了住房管理局（FHA），专为中低收入居民购房提供信用保险。在1938年成立了作为政府机构的联邦国民抵押协会(房利美，Fannie Mac)，并在1968年分割为从属于美国住宅与城市发展部的政府国民抵押协会(吉利美，Ginnie Mac)和继续沿用其名称的私营公司房利美，又于1970年成立建设了联邦住宅抵押公司(房地美，Freddie Mac)。

　　房利美和房地美虽然是两大私人公司，但却承担了许多政府政策性职能，也由此享受了很多特殊待遇，如括在困难时期可以向财政借款最高达22.5亿美元、发行债券免于到证券交易委员会登记、免公司所得税、有隐含的政府担保等。前几年，市场对于两大公司的诟病逐渐增加，房地美在2003年的财务操纵案更是一桩大丑闻，对此，要求其市场化改革的倾向也日益强烈。而如今，次贷危机的爆发使它们进入截然不同的发展方向，政府强化两大公司的政策性金融职能成为新趋势，并且不能排除未来两大公司被政府接管的可能性。

　　其三，深受经济自由主义思想影响的美国政府，仍然试图坚持政府不直接干预经济的底线。虽然次贷危机的深化，时刻动摇着自由主义者的信心。但从白宫拒绝财政出资建立39亿美元特别基金，以及设定专项基金担保责任的逐年弱化，都反映了这一理念的延续。

　　其四，在美国的房地产金融体系中，房利美和房地美具有及其特殊的地位，对其进一步推进效率与透明度改革成为近年来的迫切需求，包括加强监管，以及与政府背景逐渐脱钩。本次计划如果顺利实施，可以预计前述市场化改革将严重弱化，虽然短期内有助于缓解房地产市场危机，但长远来看也有可能继续掩盖了美国房地产金融中的深层次矛盾，而在下一轮房地产下滑周期中可能会有更深远的负面影响。

　　总而言之，透过本次楼市救助计划的背后，我们仍然看到那些经济调控中永远的主题：政府与市场的边界、公平与效率的权衡。一个深刻的教训是，任何政策和改革都要避免“过犹不及”的风险，当然这都要结合一国的具体情况来分析。例如，美国面临的是“金融创新过度”，我国似乎更多是“金融创新不足”，而我们面前的政策性银行改革，似乎也有极端化的嫌疑。

　　无论如何，该项计划的影响是非常深远的，如果成功，将有助于推动凯恩斯主义思潮在政府政策中的重据主流，而一旦失败，同样会使政府不得不出台更加具有“双刃剑”作用的干预政策。（作者为中国社科院金融所货币理论与政策研究室副主任）

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