据《人民日报》4月22日报道，近日湖南省政府正式通过并公布了《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》），《规定》将于今年10月1日起正式施行。对这一还未经实践校验的地方性法律文件，不少媒体和观察家们普遍给予了好评，报道还称，湖南不少官员和民众对此《规定》都抱有期待。

　　媒体和观察家们之所以对《规定》给予了好评，民众之所以对《规定》抱有期待，其实凸显了社会对规范行政权的期待，也暴露了目前对行政权缺乏有效制约的现实。

　　自1978年以后，中国步入急剧的社会变迁之中。然而行政权在政治、经济与社会全面转型的压力之下，更多只是被动进行自我调整，以适应日新月异的国家发展形势，而缺少一个正当程序来有效吸纳民意，减轻变迁中的振幅，各种社会力量、公众利益和公民表达就不可避免地“溢流”于制度之外。只要稍稍回顾一下近年来轰动一时的公共事件，诸如“陕西华南虎照风波”，“厦门PX项目定址之争”等等，不难发现其实许多问题的发生都源于行政程序的不当或缺失。公共政策形成过程中的“程序失调”，不但容易引起争议，还极易加剧分歧。

　　在理论架构上，中国并不缺乏对行政权力的制约。比如依据宪法，行政机关就必须向立法机关报告工作，并对立法机关负责，接受立法机关的监督。然而由于人大代表的结构中，行政官员代表的比例过大，立法机关实则受到行政权力的巨大影响。这使得监督难以到位，以立法来规制行政权的行政法制建设亦长期疲软。这30年的人大立法工作，基本的脉络是先刑事，再民事，最后才切入行政领域。正源于此，在中国快速转型与变迁的轨迹中，处处可见行政法制无法配合社会脉动的现象，这其中，又以行政程序机制长期被忽略最为凸显。

　　由于行政权行使过程中的“程序失调”至今仍是个客观存在，因而虽然“依法治国”成为国家宪法所明确的“治国方略”已然10年，但在城市拆迁、城管执法、行政收费等领域内，仍是乱象依然。要寻求行政法治，就必须先寻求“程序法治”。

　　于一个在传统上就极缺乏程序观念的国度里，来打造一部束缚行政权的“行政程序法”，其难度自不会少。“行政程序法”本属行政法中的基本法，据称曾多次列入全国人大常委会的立法规划，但均未进入立法审议程序。一拖再拖之后，急于改变行政执法乱象的地方政府不期然就扮演了先行者的角色，例如湖南率先通过《规定》，以期能规范行政权力。

　　地方行政机关率先以行政立法的方式“自缚手脚”，至少表明了对“正当程序”理念的尊重和看重，有此姿态和立法举措本身就值得鼓励。湖南省政府于规制行政程序上的开创之举，坊间已有不少评论给予了不少褒扬，笔者无意于此再度重复。笔者想要提醒的是，湖南此《规定》毕竟只是地方政府规章，在法律位阶上，它不但低于宪法和法律，也低于行政法规、部门规章和地方性法规。中国的确还没有一部统一的《行政程序法》，但在《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等法律、法规中却不乏程序性规定。尽管这些零散的程序规定不尽协调，也不尽完善。但基于立法位阶，只有一部法律才能调和现有的程序冲突。而一个地方政府制定的《规定》只能在现有法律、行政法规、部门规章和地方性法规的缝隙里，拾遗补阙，谋求行政程序的合理与完善。一旦与现行法律、法规的既有规定相冲突，依“上位法优于下位法”的原则，《规定》将归依无效。正因为立法上可突破的空间不多，笔者对《规定》的期望并不如其他学者那么大。事实上，从已公布的《规定》条文来看，也的确存在“突破性规定少，而重复现有立法规定多”的问题。

　　更重要的是，作为行政程序法规核心的“正当程序”不仅应体现在具体的法律规定里，也理应体现在立法过程中。由行政机关自身来制定行政权行使的程序，本就有违“任何人不能成为自己的立法者”这一程序理念。自己立法，自己守法，又由自己来监督法规的实施，并追究违法者的责任，这与道德自律无异。自律于行政权而言虽必不可少，但于中国的行政法治而言，所最为缺乏的其实更在他律上。《规定》所未能实现的行政程序法治，看来还要留待国家立法来解决。