□马上访谈第271期

　　编者按：日前，国务院扶贫办正草拟扶贫标准调整办法。新办法将年收入1067元的贫困线提高至年收入约1300元。而且新的贫困线还将关注贫困人口在教育、医疗保障方面的支付能力。如果此办法得到国务院认可，全国贫困人口将由目前的4000万增加到8000万。新贫困线的制订依据是什么，有什么重大变化？为什么要调整？调整后意味着什么？为此，和讯网采访了相关专家。

　　嘉宾：　

唐钧：中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员　李长安：北京师范大学中国劳工研究中心副教授、博士

　　提高扶贫标准是为了扶助“真性贫困”人群

　　和讯网：扶贫办为什么要调高扶贫标准？

　　李长安：我觉得有这么几个比较大的背景，第一，我国国民经济快速增长，这30年来国民经济每年以平均差不多将近10%的速度增长，中央也提出来让广大老百姓享受到改革开放的成果，所以我觉得这也是让普通老百姓，特别是低收入阶层，贫困人层享受改革开放成果的一个具体体现。第二，我国最近这十几年来财政收入高速增长，公共财政的能力有了很大的提高，所以对低保收入者提高他们的保障水平，我觉得也有一定的财力支持，扩大社会保障面的条件成熟了。第三，改革开放以来我国的人均收入水平不断提高，收入分配差距越来越大，这些低收入者的生产状况很长时间里没有得到实质性的提高，所以我们应该提高他们的收入水平。第四，我国提出要加快完善社会保障制度。自去年以来，包括搞全民医保，提高社会保障标准，包括最低工资制度，其中最低生活保障制度，作为整个社会保障改革当中的一环，所以提高也是理所当然的事情。

　　唐钧：提高贫困线是“全民低保”工作的进一步推进。农村低保这块是重中之重。从1986年，我们就开始了有组织、有计划的开发性扶贫，国家财政向贫困地区逐渐增加转移支付同时拨出扶贫专款。又过了七、八年，中国农村的贫困人口减少到3000多万。1994年，我国两次提高农村贫困标准，年人均达到625元，贫困人口随之上升到8000多万。再经过七年的奋斗，每年投入100—200亿元，上个世纪末，中国的贫困人口减少到3000万。但是，进入新世纪以来，中国农村的减贫速度明显减缓，尤其是2003年，由于受到“非典”和自然灾害的影响，贫困人口不降反升，比前一年还多出了80万。这里面的原因是贫困的不同类型，需要采取不同的扶贫方式。

　　我将贫困类型分为“真性贫困”与“假性贫困”。假性贫困，主要是错误的路线、方针、政策等造成的贫困。只要有改革开放的决心，假性贫困相对来说是比较容易治愈的。在70年代末，中国的农村贫困人口高达2.5亿之众。从1978年开始，农村实行了“大包干”，经过七、八年的努力，贫困人口已经减少了一半多。然而“真性贫困”却很难通过“开发式扶贫”来解决温饱问题。2001年，国务院扶贫办副主任高鸿宾在记者招待会上解释道，还没有解决温饱的贫困人口主要有两部分人：一部分是丧失劳动能力的残疾人和社会保障对象，另一部分是生活在“一方水土养不了一方人”，生产生活条件非常恶劣，资源条件非常贫乏的地方。另外，现阶段中国农民抵御自然灾害的能力较弱，很容易返贫。很明显，这三类困难群体难以通过“开发性扶贫”的路子摆脱贫困的。应该承认：这才是近年来扶贫效果下降的根本原因。对于这部分“真性贫困”的贫困家庭就应当通过民政部门进行低保救助。扶贫与救助进行分工合作。根据调查的的数据显示，如果低保经费由中央与地方分担，按中部地区五五开，西部地区七三开，那么中央财政最好能负担80个亿，就可以较为彻底地解决这部分“最贫困”或“绝对贫困”的农村贫困人口的最低生活保障问题。

　　这次贫困线调整兼顾了生存与发展

　　和讯网：新的贫困线将不仅关注贫困人口维持基本生存所需要的收入，还将考虑他们在教育、医疗保障方面的支付能力。这种调整方向意味着什么？

　　李长安：目前国际上衡量贫困的标准大体有两种，一种是世界银行规定的标准，就是人均消费一天要达到一美元。我们这次就是根据这个标准，按照人民币的实际购买力制订出了1300的数值。我们国家一开始并没有按照他这个标准制定，是根据我们国家实际情况制定的贫困标准。因为我们中国发展水平比较低，离联合国的标准差距比较大，所以按照我们自己制定的标准和划定的贫困人口，比联合国按照他的标准认定就要少很多。第二，联合国的人类发展指数。这个用来衡量一个国家发达还是不发达，是贫困还是不贫困，是一种综合指标，是从单纯强调增长到重视发展的一个理念。十七大专门提出了这个问题，增长和发展是不同的概念，发展这个指标包含了不仅仅是你的收入问题，还包括你各式各样的福利待遇，各式各样福利保障，还包括人的发展质量，包括人均住房面积，健康状况，人均寿命，人均教育水平、师资力量等等有一套的东西。我们国家每年也有人类发展指数的报告，但是中国的排名比较靠后，是属于中下的。这次贫困线调整中指出了教育、医疗保障等方面的支付能力，应该说这是扶贫工作的重大进步，在保障基本生存的基础上加入了促进发展的理念。

　　唐钧：单从城市低保对象来讲，我们以前的贫困线长期偏低，比国际通行的1美元一天要低。我有篇文章中写了，我们城市低保实际补差的水平不到当地居民月人均实际收入的一成，不足当地普通居民月人均食品支出的四成。从这个意义上说，我国现行低保标准仅够勉强维持低保对象的温饱。

　　我觉得，不管是1300还是1000，最重要的是在“保障最起码的生活需求”的定义上摸索出一个适度标准来。美国在60—80年代一直延用“恩格尔系数＞33%”的标准，实际计算出来的救助标准大致相当于中等收入家庭收入的37—40%。参考美国的经验，我们现在是否可以考虑第一步先将低保标准的下限定在社会平均收入的30%。

　　这次贫困线调整中提到的教育、医疗保障，这体现出我国近年来低保制度的发展。包括对残疾人、病人、老人、未成年人和单亲家庭进行的“分类救助”，包括在教育、医疗、住房等方面推出的诸多“配套措施”，实际上已经大大降低了低保对象的贫困程度。这些由低保制度衍生出来的综合救助制度，可能使低保对象得到的“实惠”远远超过了低保金本身。

　　调整贫困线后扶贫资金从哪出、怎么花是很重要的问题

　　和讯网：贫困线调整之后，可以预计政府将会加大低保的财政支持力度，是不是可以认为政府的财政支出将会由偏重基础设施建设转到偏重关注民生方向上来呢？

　　李长安：是的。这次提高低保标准以后，实际上对于我们国家构建公共财政体系，实现公共财政种公平性、保障性的目标；对于促进政府职能转变，使得公共财政的效率最大化，有比较大的意义。我们过去讲是建设财政，到现在我们提出更多的是公共财政，实现由建设财政向公共财政转变，这种职能转变具有非常重大的意义。为什么这么讲？因为我们国家财政主要用在投资、修路搞建设这一块，用在关心民生这块还比较少。实际上这一次提高低保把救助面翻了一倍，由4000万扩大到8000万，这是一种公共财政职能的一种具体体现，对于政府职能的转变本身就有很大的推动作用。

　　但是，需要注意的是，一个是中央及地方的财政资金如何保障这部分转移支付？虽然我们中央财政增长速度很快，但是地方财政的情况也不容乐观，好多的县、市财政还是赤字，你一扩大保障标准以后，地方财政的资金从哪儿来？这还是个大问题，所以有可能出现应保的未保，保障不足的问题，极有可能出现这种问题。第二个，如何去监督保障资金的运作效率。我们国家保障资金的效率历来使用不太高，特别是层层的卡、拿、要，救助资金到了基层以后，应该享受的这些人实际上到手的并不多。好像有人算过，财政每年拿出1600亿元左右，基本可以将医疗保障全覆盖；拿出1000亿元左右，基本可解决包括农民在内的养老问题。如果这笔钱真的拿出来了，怎么保证能踏实地落到贫困户的手里，怎么样解决保障资金的效率问题，实现他的公平目标？我觉得这也是非常重要的问题。

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