□每日观察第208期

　　社会保险基金统筹层次问题的讨论由来已久，统筹层次应该高还是低？是否应该实现省级统筹，或者更高层次的全国统筹？统筹层次与社会保险转接有怎样的关系？等等。笔者赞同提交给全国人大常委会审议的《社会保险法草案》将统筹层次确定为省级统筹的观点，并认为实现省级统筹对于实现社会保险跨地区的转移有很大的促进作用。其原因主要是基于以下几点考虑：

　　一、实现省级统筹可以为社会保障制度在各地进行有效衔接提供条件，进而有利于劳动力进行合理流动，提高人力资源的配置效率。低层次统筹的一个显著缺陷就是社会保险关系的流动性差。一般来说，统筹意味着某级政府具有与资金调度权相应的政策制定权，统筹层次越低，政策架构就被切割得越细、越窄。尽管地区之间的政策或许只有细微的差异，但给劳动力跨地区转移和流动带来了社会保险关系接续和权益记录上的诸多困难。而且，低层次统筹促使各地区在劳动力流动过程中会本能地追求多转入资金、少转出资金，结果造成统筹地区之间因资金转移量而扯皮推诿，从而会殃及跨地区流动的劳动者。

　　近几年，有关这方面的信访、复议、诉讼案件呈增多的趋势。而市场经济的一个基本规律是其要素应在流动中实现价值最大化。以往低层次的统筹人为地提高了要素流动成本的门槛，阻碍了劳动力转移，尤其是在返城或返乡的农民工社会保险关系的转接过程中，通常仅归还个人帐户的资金，而其拥有的统筹帐户的资金，由于统筹层次低和相关政策的缺位，则完全留在了流入地地区，这样既给农民工个人带来了经济损失，也使流出地区不能完整、有效、及时地为回城、回乡的农民工续建相关的养老、医疗等社会保障制度，而必须重新为其建立其制度，从而增加更多的制度成本和管理成本。

　　二、实现省级统筹，有利于增强共济性，均衡负担，更有利于大数法则的实现。由于我国各地区间的基金结余情况各不相同，提高统筹层次才有可能将基金结余的这种差距抚平。相对于我国未来人口老龄化快速的发展趋势而带来的支付需求的增加，基本养老保险基金供给总量将会存在较大缺口，而低层次统筹的格局无疑又会加剧资金供求的区域性、结构性的矛盾。因此，实现省级统筹后，可以扫除这一体制性障碍，是实现养老保险制度可持续发展的一个非常重要的制度安排。

　　三、实现省级统筹将更有利于基金的管理和运营。低层次的统筹可能会造成管理系统、基金信息平台的重复建设，从而带来运行的高成本。而省级统筹之后，相对会有利于控制管理成本，提高管理效率和水平。随着不断的做实个人账户，对社保基金进行投资运营以实现保值增值的要求也越来越高，但基金的投资运营需要一个高水平的管理团队才能得以实现，而且基金规模越大越有利于控制风险。所以提高统筹层次对于基金的管理和运营都非常有必要。

　　四、需要指出的是，并不是说社保基金的统筹层次越高就越好，而不切实际的在现阶段追求社保基金的全国统筹也是不可取的。如：基金的全国统筹需要很高的信息管理平台来做技术支撑，而这在中国目前的管理水平下还是无法实现的。即使作为发达国家的日本，依然发生了由于厚生劳动省社会保险厅遗漏年金保险记录的情况，致使很多已经缴纳年金保险费的日本国民无法按期领取养老金。由于丢失年金缴费记录问题近来在日本引起了极大的民愤，也成为引发日本安培内阁下台的一个重要导火索。

　　另外，社保基金要实现全国统筹更是需要一定的经济基础的，目前我国各省、各地区间的经济差距还是很大的，不顾这些差距而推行全国统筹将会使地方的积极性丢失。所以，在现阶段的情况下，推行社保基金的省级统筹比较符合我国的国情。而且推行省级统筹也具备了一定的条件。

　　五、考虑到人多地广、人口分散、区域经济条件差异大的基本国情，省级统筹也不可能一蹴而就，应当分区域、分项目、分步骤地进行，最终做到统一；同时为了解决跨省的劳动力流动，建议在中央劳动和社会保障部门成立调剂基金，负责解决由于人口流动而带来的社会保险关系转移的续转衔接的协调工作。做到每个参保人员都有一个相当于身份证账号的个人账户，在他们流动时，可以先给参保地提出申请，参保地运用网络传到社会保险关系续转衔接委员会，把个人账户的资金从流入地转到流出地的劳动社会保障部门，而统筹帐户部分也应按一定的比例进行同时转移（限于篇幅，关于该比例的确定方法将在另文叙述）。这样就能解决由于现阶段没有实现全国统筹而带来的劳动力社会保险关系转移问题。

　　最后，需要特别指出的是社保基金统筹并非是所谓的"杀富济贫"，而是一种基金管理和运营的机制。

　　上述观点，仅仅是个人的一孔之见，敬请大家批评指正。

　　（作者为浙江大学劳动保障与公共政策研究中心副主任、教授）

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